U ovom tekstu osvrnućemo se na kontrolu obezbeđivanja i korišćenje sredstava za čuvanje i unapređenje zaštite životne sredine na teritoriji jedinice lokalne samouprave.
[pdfjs-viewer url=“https%3A%2F%2Fwww.poslovnisavetnik.net%2Fwp-content%2Fuploads%2F2019%2F05%2FPS30-86.pdf“ viewer_width=100% viewer_height=1360px fullscreen=true download=true print=true]
U ovom tekstu osvrnućemo se na kontrolu obezbeđivanja i korišćenje sredsta-
va za čuvanje i unapređenje zaštite životne sredine na teritoriji jedinice
lokalne samouprave.
Uvod
Sistem zaštite životne sredine, kojim se
obezbeđuje ostvarivanje prava čoveka na ži-
vot i razvoj u zdravoj životnoj sredini i urav-
notežen odnos privrednog razvoja i životne
sredine u Republici Srbiji, uređen je Zakonom
o zaštiti životne sredine („Sl. glasnik RS”,
broj 135/04, 36/09, 72/09, 43/11, 76/18, 95/18 – dr.
zakon).
Sistem zaštite životne sredine u okviru
svojih ovlašćenja obezbeđuju Republika Sr-
bija, autonomna pokrajina, jedinice lokalne
samouprave, preduzeća, druga domaća i strana
pravna lica i preduzetnici koji u obavljanju
privredne i druge delatnosti koriste prirod-
ne vrednosti, ugrožavaju ili zagađuju životnu
sredinu, kao i naučne i stručne organizacije
i druge javne službe, građanin, grupe građana,
njihova udruženja, profesionalne ili druge
organizacije.
Svi subjekti sistema zaštite životne sre-
dine dužni su da čuvaju i unapređuju životnu
sredinu.
U ostvarivanju sistema zaštite životne sre-
dine Republika Srbija, autonomna pokrajina,
jedinica lokalne samouprave, pravna i fizička
lica odgovorna su za svaku aktivnost kojom
menjaju ili mogu da promene stanje i uslove u
životnoj sredini, odnosno za nepreduzimanje
mera zaštite životne sredine, u skladu sa Za-
konom.
Zaštita prirodnih vrednosti ostvaruje se
sprovođenjem mera za očuvanje njihovog kva-
liteta, količina i rezervi, kao i prirodnih
procesa, odnosno njihove međuzavisnosti i
prirodne ravnoteže u celini.
Plan i program upravljanja prirodnim
resursima i dobrima
Autonomna pokrajina i jedinica lokalne
samouprave u okviru nadležnosti utvrđenih
ovim i posebnim zakonom donose svoje planove
i programe upravljanja prirodnim resursima i
dobrima, u skladu sa strateškim dokumentima
(Nacionalnu strategiju održivog korišćenja
prirodnih resursa i dobara za period od najma-
nje deset godina donosi Vlada) i svojim speci-
fičnostima.
Zakonom je omogućeno da dve ili više jedi-
nica lokalne samouprave mogu da donesu zajed-
ničke programe, kao i da dve ili više jedinica
lokalne samouprave donose zajednički program
zaštite životne sredine radi smanjenja nega-
tivnih uticaja na životnu sredinu ili iz ra-
zloga ekonomičnosti (zajedničko upravljanje
otpadom, otpadnim vodama i sl.).
Imajući u vidu Zakonom propisane obaveze za
obezbeđenje mera i uslova za zaštitu životne
sredine, jedinice lokalne samouprave dužne
su da u prostornim i urbanističkim planovima
obezbede mere i uslove zaštite životne sredi-
ne, naročito:
● utvrđivanje posebnog režima očuvanja i ko-
rišćenja područja zaštićenih prirodnih do-
bara, izvorišta vodosnabdevanja, termalnih i
mineralnih izvorišta, šuma, poljoprivrednog
zemljišta, javnih zelenih površina, rekreaci-
onih područja i banja;
● određivanje područja ugroženih delova ži-
votne sredine (zagađena područja, područja
ugrožena erozijom i bujicama, eksploatacijom
mineralnih sirovina, plavna područja i sl.) i
utvrđivanje mera za sanaciju ovih područja; utvr-
JUN 2019. ● POSLOVNI SAVETNIK 87
BUDŽETSKI KORISNICI
đivanje mera integrisane zaštite i planiranja
predela radi uređenja dugoročne koncepcije,
namene i organizacije predela i usklađivanja
višenamenskog korišćenja prostora koje ugro-
žava predeo (poljoprivreda, šumarstvo, vo-
doprivreda, rudarstvo, energetika, saobraćaj,
stanovanje, rekreacija i dr.);
● utvrđivanje područja u kojima će se dugoročno
sačuvati odgovarajuće udaljenosti između obje-
kata u kojima je prisutna ili može biti prisutna
jedna ili više opasnih materija u količinama
koje su veće od propisanih, kao i stambenih po-
dručja, javnih prostora i područja od posebnog
značaja, radi zaštite života i zdravlja ljudi i
životne sredine;
● utvrđivanje mera i uslova zaštite životne
sredine u odnosu na koje će se koristiti pro-
stor namenjen eksploataciji mineralnih siro-
vina, odnosno vršiti izgradnja industrijskih
i energetskih objekata, postrojenja za skladi-
štenje, pripremu za ponovnu upotrebu, tretman,
odnosno ponovno korišćenje i odlaganje otpada,
kao i objekata infrastrukture i drugih objekata
čijom izgradnjom ili korišćenjem može da se
ugrozi životna sredina.
Uslove za obezbeđenje ovih mera organ jedi-
nice lokalne samouprave utvrđuje na zahtev or-
gana nadležnog za pripremu i donošenje plana,
a na osnovu uslova i mišljenja nadležnih struč-
nih organizacija.
Strateška procena uticaja na životnu sre-
dinu vrši se za strategije, planove, programe
i osnove u oblasti prostornog i urbanističkog
planiranja ili korišćenja zemljišta, poljopri-
vrede, šumarstva, ribarstva, lovstva, energeti-
ke, industrije, saobraćaja, upravljanja otpadom,
upravljanja vodama, telekomunikacija, turizma,
infrastrukturnih sistema, zaštite prirodnih
i kulturnih dobara, biljnog i životinjskog sveta
i njihovih staništa i dr., pri čemu je sastavni
deo plana, odnosno programa ili osnove.
Strateška procena uticaja na životnu sre-
dinu mora biti usklađena sa drugim procenama
uticaja na životnu sredinu, kao i sa planovima
i programima zaštite životne sredine i vrši
se u skladu sa postupkom propisanim posebnim
zakonom.
Jedinica lokalne samouprave u okviru svo-
jih prava i dužnosti određuje vrste planova i
programa za koje se izrađuje strateška procena
uticaja.
Procena uticaja projekta na životnu sredinu
vrši se za projekte koji se planiraju i realizu-
ju u prostoru, uključujući promene tehnologije,
rekonstrukciju, proširenje kapaciteta ili pre-
stanak rada, koji mogu dovesti do značajnog zaga-
đenja životne sredine ili predstavljaju rizik
po zdravlje ljudi.
Procena uticaja vrši se za projekte iz oblasti
industrije, rudarstva, energetike, saobraćaja,
turizma, poljoprivrede, šumarstva, vodopri-
vrede, upravljanja otpadom i komunalnih de-
latnosti, kao i za projekte koji se planiraju na
zaštićenom prirodnom dobru i u zaštićenoj
okolini nepokretnog kulturnog dobra. Procena
uticaja projekta na životnu sredinu sastavni je
deo tehničke dokumentacije, bez kog ne može da
se pristupi izvođenju projekta, a vrši se u skladu
sa postupkom koji je propisan posebnim zakonom.
Treba istaći da je Zakonom propisano da
nadležni organ ne može da izda odobrenje za
korišćenje prirodnih resursa bez saglasno-
sti za projekat zaštite i sanacije životne
sredine tokom i posle korišćenja prirodnog
resursa, kao i da se saglasnost ne pribavlja za
radove i aktivnosti na korišćenju prirodnih
resursa koji, u skladu sa posebnim zakonom,
podležu proceduri procene uticaja na život-
nu sredinu, za koje se mere zaštite i sanacije
životne sredine tokom i posle korišćenja
resursa utvrđuju u okviru postupka procene
uticaja. Ovu saglasnost daje Ministarstvo.
Skupština jedinice lokalne samouprave po-
sebnom odlukom uređuje opšte uslove zaštite,
način podizanja i održavanja, ali i obnove uni-
štenih javnih zelenih površina, kao i vođenje
podataka o javnim zelenim površinama.
Javne zelene površine u naseljenim mesti-
ma i predelima obuhvaćenim prostornim i ur-
banističkim planovima podižu se i održavaju
na način koji omogućava očuvanje i unapređenje
prirodnih i stvorenih vrednosti. Ako se zbog
izgradnje objekta unište javne zelene površine,
one moraju da se nadoknade pod uslovima i na na-
čin koji određuje jedinica lokalne samouprave.
Čitajte najnovija mišljenja
Ministarstva finansija na
propisi.net
88 POSLOVNI SAVETNIK ● poslovnisavetnik.net
BUDŽETSKI KORISNICI
Izveštaji o stanju životne sredine
Nadležni organ autonomne pokrajine, odnosno
jedinice lokalne samouprave dužan je da Agenciji
za zaštitu životne sredine tromesečno dostavlja
podatke za izradu izveštaja o stanju životne sre-
dine, i to za prvo, drugo i treće tromesečje, najka-
snije u roku od dva meseca po isteku tromesečja, a
za poslednje tromesečje do 31. januara.
Izveštaji o stanju životne sredine objavljuju
se u službenim glasilima autonomne pokrajine
i jedinice lokalne samouprave.
Izveštaj sadrži naročito podatke o:
● stanju i promenama stanja u životnoj sredini
na osnovu podataka i informacija dobijenih
praćenjem odgovarajućih indikatora;
● sprovođenju Strategije, Nacionalnog progra-
ma i akcionih planova;
● sanacionim planovima i drugim preduzetim
merama;
● finansiranju sistema zaštite životne sre-
dine;
● drugim podacima značajnim za upravljanje
prirodnim vrednostima i zaštitom životne
sredine.
Finansiranje zaštite životne sredine
Finansiranje i ostvarivanje ciljeva zaštite
životne sredine obezbeđuje jedinica lokalne
samouprave u okviru svojih ovlašćenja, u skladu
sa ovim zakonom.
Sredstva za finansiranje zaštite životne
sredine obezbeđuju se iz sredstava budžeta jedi-
nice lokalne samouprave, sredstava drugih dr-
žava, međunarodnih organizacija, finansijskih
institucija i tela, kao i domaćih i stranih prav-
nih i fizičkih lica, fondova Evropske unije i
drugih međunarodnih fondova, donacija, poklo-
na, priloga, pomoći i dr.
Finansiranje zaštite životne sredine vrši
se primenom načela „korisnik plaća” i „zagađi-
vač plaća”, kao i načela „odgovornosti”.
Takođe, sredstva ostvarena od naknade koju
plaća korisnik prirodne vrednosti predsta-
vljaju prihod budžeta jedinice lokalne samou-
prave. Naime, Zakonom je propisano da korisnik
prirodne vrednosti plaća naknadu za korišće-
nje prirodnih vrednosti i snosi troškove sa-
nacije i rekultivacije degradiranog prostora,
u skladu sa posebnim zakonom.
Naknada za zaštitu i unapređenje životne
sredine propisuje se po osnovu transporta naf-
te i naftnih derivata, kao i sirovina, proizvo-
da i poluproizvoda hemijskih i drugih opasnih
materija iz industrije ili za industriju na te-
ritoriji jedinice lokalne samouprave sa statu-
som ugrožene životne sredine na području od
značaja za Republiku Srbiju. Obveznici plaćanja
ove naknade su vlasnici teretnih vozila, odno-
sno pravna i fizička lica koja obavljaju trans-
port nafte i naftnih derivata, kao i sirovina,
proizvoda i poluproizvoda hemijskih i drugih
opasnih materija iz industrije ili za industriju
na teritoriji jedinice lokalne samouprave sa
statusom ugrožene životne sredine na području
od značaja za Republiku Srbiju.
Budžetski fond
Jedinica lokalne samouprave otvara budžet-
ski fond u skladu sa zakonom kojim se uređuje
budžetski sistem.
Odredbama člana 64. Zakona o budžetskom si-
stemu propisano je da je budžetski fond eviden-
cioni račun u okviru Glavne knjige Trezora, koji
se otvara po odluci nadležnog izvršnog organa
lokalne vlasti kako bi se pojedini budžetski pri-
hodi i rashodi i izdaci vodili odvojeno, radi
ostvarivanja cilja koji je predviđen posebnim
republičkim, pokrajinskim, odnosno lokalnim
propisom – da se propisom odnosno sporazumom
definiše svrha budžetskog fonda, vreme za koje
se budžetski fond osniva, nadležni organ uprave
odgovoran za upravljanje fondom, izvori finan-
siranja budžetskog fonda.
Budžetski fond se finansira iz aproprijacija
obezbeđenih u okviru budžeta za tekuću godinu,
donacija i drugih javnih prihoda.
Preuzimanje obaveza i plaćanja na teret bu-
džetskog fonda vrši se do nivoa sredstava odo-
brenih budžetskom fondu.
Sredstva budžetskog fonda koriste se za fi-
nansiranje zaštite i unapređivanje životne
sredine na osnovu utvrđenog programa kori-
šćenja sredstava budžetskog fonda, koji donosi
nadležni organ jedinice lokalne samouprave u
skladu sa akcionim i sanacionim planovima po
prethodno pribavljenoj saglasnosti Ministar-
stva o nameni korišćenja sredstava.
Izveštaj o korišćenju sredstava budžetskog
fonda jedinice lokalne samouprave dostavlja-
JUN 2019. ● POSLOVNI SAVETNIK 89
BUDŽETSKI KORISNICI
ju Ministarstvu najkasnije do 31. marta tekuće
godine za prethodnu godinu, odnosno na zahtev
Ministarstva.
Ministar propisuje obrazac programa kori-
šćenja sredstava budžetskog fonda i izveštaja
o korišćenju sredstava budžetskog fonda, kao i
način i rokove njihovog dostavljanja.
Kontrola primene Zakona
Jedinice lokalne samouprave uglavnom su
poštovale navedene zakonske odredbe, odno-
sno donele su odluku o obrazovanju i otvaranju
budžetskog fonda, program korišćenja sredstava
budžetskog fonda, kao i program i plan zaštite
životne sredine.
Međutim, kontrolom namenskog korišćenja
ovih sredstava uočene su nepravilnosti pri-
likom pregleda priložene dokumentacije, na
osnovu koje su izvršene isplate sredstava sa
računa fonda.
Primer 1
Skupština jedinice lokalne samouprave do-
nela je odluku o obrazovanju i otvaranju Budžet-
skog fonda za finansiranje programa i planova
zaštite životne sredine na svojoj teritoriji.
Budžetski fond je otvoren kao evidencioni račun
u okviru Glavne knjige Trezora i kao indirekt-
ni korisnik sredstava budžeta jedinice lokalne
samouprave.
Skupština jedinice lokalne samouprave done-
la je za budžetsku godinu Program korišćenja sred-
stava Budžetskog fonda za finansiranje programa i
planova za finansiranje zaštite životne sredine
na svojoj teritoriji. Programom je definisano da
su subjekti nadležni za njegovo sprovođenje javna
preduzeća sa kojima je zaključen ugovor radi regu-
lisanja međusobnih prava i obaveza u vezi sa dode-
ljenim sredstvima Budžetskog fonda.
Odlukom o budžetu za tekuću godinu ukupno plani-
rana sredstva Budžetskog fonda za zaštitu život-
ne sredine raspoređuju se korisnicima, odnosno
javnim preduzećima sa kojima je zaključen ugovor,
preko kojih će se vršiti realizacija ugovora iz
sredstava dodeljenih Budžetskom fondu. Prenos
ovih sredstava korisnicima vrši se na osnovu
njihovih zahteva dostavljenih Budžetskom fondu.
Kontrolom prenosa ovih sredstava korisni-
cima obuhvaćena je računovodstvena i druga
dokumentacija (ugovori, fakture, overene si-
tuacije, izvodi, rešenja o plaćanju i transferi
sredstava budžeta, zahtevi za plaćanje i tran-
sfer, kao i druga priložena dokumentacija),
odnosno dokazi za pravdanje troškova, koje su
dostavila javna preduzeća nadležna za sprovo-
đenje Programa korišćenja sredstava Budžetskog
fonda za finansiranje programa i planova za
finansiranje zaštite životne sredine na teri-
toriji jedinice lokalne samouprave.
Programom korišćenja sredstava Budžetskog
fonda za zaštitu životne sredine jedinice lo-
kalne samouprave za budžetsku godinu utvrđen je
obim, raspodela i korišćenje sredstava Budžet-
skog fonda za zaštitu životne sredine jedinice
lokalne samouprave u cilju realizacije planova,
programa, projekata i drugih aktivnosti u obla-
sti zaštite i unapređivanja životne sredine
na njenoj teritoriji, a u skladu sa Zakonom o za-
štiti životne sredine, posebnim zakonima iz
oblasti zaštite životne sredine i Nacional-
nim programom zaštite životne sredine, kao i
interesima i specifičnostima jedinice lokal-
ne samouprave.
Za realizaciju ovog programa planirana su
sredstva koja će se koristiti preko budžeta za
zaštitu životne sredine.
Programom su utvrđene aktivnosti koje će se
finansirati iz ovih sredstava, kao i korisnici
prirodne vrednosti koji plaćaju naknadu za ko-
rišćenje prirodnih vrednosti.
U prethodno navedenim primerima jedini-
ce lokalne samouprave poštovale su odredbe
Zakona o finansiranju lokalne samouprave i
Zakona o zaštiti životne sredine.
Međutim, kontrolom korišćenja ovih sred-
stava uočene su nepravilnosti prilikom iz-
mirivanja ugovornih obaveza prema javnom
preduzeću preko koga se realizuju obaveze za-
štite životne sredine u skladu sa Zakonom.
Naime, u postupku kontrole dostavljene – pri-
ložene dokumentacije, na osnovu koje je izvrše-
na isplata sa računa, uočene su nepravilnosti u
tom smislu da dokumentacija za pravdanje tro-
škova nije potpuna i validna, da nije dostavljen
računovodstveni i drugi dokument o vrsti, ko-
ličini i mestu – lokaciji postavljenih dobara
koja služe za unapređenje i zaštitu životne
sredine, kao ni zapisnik o primopredaji doba-
ra ili radova, zatim da dostavljeni zapisnik o
primopredaji ne prati podatke iz fakture ili
overenih situacija, da isti nisu potpisani ni
90 POSLOVNI SAVETNIK ● poslovnisavetnik.net
BUDŽETSKI KORISNICI
overeni od ugovarača, nadzornog organa ili
imenovane komisije o prijemu robe ili radova,
kao i da ispostavljene fakture ili situacije o
izvršenim uslugama, odnosno zapisnik o pri-
mopredaji nisu kontrolisani u smislu da li je
i kada posao obavljen, da li je cena ustanovlje-
na na osnovu odobrenog cenovnika za predmetnu
uslugu, da li je donet cenovnik i dr.
Za navedene propuste odgovorno je lice koje
je odobrilo prenos sredstava, a to je predsednik
opštine ili gradonačelnik, kao naredbodavac
budžeta. Na ovaj način počinjene su povrede odre-
daba člana 71. stav 1. Zakona o budžetskom siste-
mu, čime je počinjen prekršaj iz člana 103. stav
1. tačka 4) istog zakona.
Primer 2
Fond za zaštitu životne sredine dodelio je
određenoj opštini sredstva za sufinansiranje
sanacije deponije.
Fond za zaštitu životne sredine i Opština
na osnovu ove odluke zaključili su Ugovor o su-
finansiranju za sanaciju deponije na teritoriji
jedinici lokalne samouprave.
Opština se, kao korisnik sredstava, obave-
zala da predmet navedenog ugovora realizuje u
toku tekuće godine.
Nakon sprovedenog postupka javne nabavke
Opština je izabrala najpovoljniju ponudu i
sa izabranim ponuđačem zaključila Ugovor o
nabavci usluge – sanacija deponije. Po ispo-
stavljenoj fakturi od strane izvođača radova
izvršena je uplata u korist računa ponuđača/
izvođača, s tim da je deo sredstava isplaćen iz
sredstava Fonda, a ostatak iz sredstava budžeta
Opštine.
Međutim, u postupku kontrole utvrđeno je
da ovaj ugovor nije realizovan u toku tekuće go-
dine, kako je ugovoreno, odnosno sanacija nije
urađena u ugovorenom roku.
Odgovorno lice koje je izvršilo plaćanja po
privremenoj ili okončanoj situaciji a da rado-
vi/sanacija nije izvršena u ugovorenom roku,
postupilo je suprotno odredbama člana 71. stav
1. Zakona o budžetskom sistemu i počinilo pre-
kršaj iz člana 103. stav 1. tačka 4) istog zakona.
Primer 3
Odlukom Fonda za zaštitu životne sredine
Opštini su dodeljena sredstva za sufinansira-
nje izrade tehničke dokumentacije i sanaciju de-
ponije u određenom procentu u odnosu na ukupnu
vrednost projekta.
Fond za zaštitu životne sredine i Opština
radi realizacije ove odluke zaključili su Ugo-
vor o sufinansiranju ovog projekta, kojim se obu-
hvata izrada tehničke dokumentacije za sanaciju
deponije i izvođenje radova koji su neophodni
za sanaciju. Ugovoreno je da će se odobrena
sredstva realizovati u određenom periodu.
Ugovoreno je i u kojem iznosu će se projekat su-
finansirati, kao i da su sredstva odobrena.
Rok realizacije projekta je jedna godina od
dana potpisivanja ugovora, s tim da, ako se pro-
jekat iz objektivnih razloga ne realizuje u ovom
roku, korisnik sredstava je dužan da podnese
obrazloženi zahtev za produžetak roka reali-
zacije.
Fond ima pravo nadzora namenskog kori-
šćenja sredstava i izvršenja ugovornih prava
i obaveza, a korisnik sredstava je obavezan da
Fondu dostavlja kvartalne izveštaje o reali-
zaciji projekta, sa pratećom dokumentacijom iz
koje mogu da se utvrde realizovane aktivnosti i
utrošena sredstva.
Opština je 50% sredstava utrošila za rea-
lizaciju navedenog ugovora, a 30% sredstava za
plaćanje obaveze nastale po ugovoru koji je za-
ključila sa konsultantskom kućom za izradu stu-
dije za izgradnju regionalne deponije. Sredstva
u vrednosti od 20% uplaćena su kao oročeni de-
pozit u poslovnoj banci.
Dakle, Opština je nenamenski utrošila
sredstva namenskog transfera za sufinansira-
nje projekta za sanaciju deponije.
Nenamensko korišćenje sredstava, koje po-
vlači prekršajnu odgovornost odgovornog lica
korisnika budžetskih sredstava iz člana 103.
stav 1. tačka 4) Zakona o budžetskom sistemu, u
vezi sa članom 71. istog zakona, ogleda se u tome
da obaveza potiče iz perioda koji je prethodio
zaključenju Ugovora o sufinansiranju projekta,
pri čemu takođe svrha Ugovora – izrada studije
za izgradnju regionalne deponije – nije predmet
Ugovora o sufinansiranju.
Zaključak
Zbog prethodno navedenih nepravilnosti
odgovorno lice kontrolisane jedinice lokal-
ne samouprave počinilo je prekršaj iz člana
103. stav 1. tačka 4) Zakona o budžetskom sistemu,
JUN 2019. ● POSLOVNI SAVETNIK 91
BUDŽETSKI KORISNICI
kojim je predviđena novčana kazna od 10.000 do
2.000.000 dinara, a u vezi sa članom 71. stav 2.
Zakona o budžetskom sistemu, kojim je regulisana
odgovornost funkcionera, odnosno rukovodi-
oca direktnog odnosno indirektnog korisni-
ka budžetskih sredstava za zakonitu, namensku,
ekonomičnu i efikasnu upotrebu budžetskih
sredstava.
Napominjemo da je Krivičnim zakonikom,
članom 362a, utvrđena odgovornost za nenamen- PS
sko korišćenje budžetskih sredstava, tj. da će se
odgovorno lice korisnika budžetskih sredstava
ili odgovorno lice u organizaciji obaveznog
socijalnog osiguranja koje stvori obaveze ili
na teret računa budžeta odobri plaćanje rasho-
da i izdataka preko iznosa od milion dinara u
odnosu na iznos utvrđen budžetom, finansijskim
planom ili aktom Vlade kojim se utvrđuje iznos
sredstava pozajmice, kazniti novčanom kaznom
ili zatvorom do jedne godine.
va za čuvanje i unapređenje zaštite životne sredine na teritoriji jedinice
lokalne samouprave.
Uvod
Sistem zaštite životne sredine, kojim se
obezbeđuje ostvarivanje prava čoveka na ži-
vot i razvoj u zdravoj životnoj sredini i urav-
notežen odnos privrednog razvoja i životne
sredine u Republici Srbiji, uređen je Zakonom
o zaštiti životne sredine („Sl. glasnik RS”,
broj 135/04, 36/09, 72/09, 43/11, 76/18, 95/18 – dr.
zakon).
Sistem zaštite životne sredine u okviru
svojih ovlašćenja obezbeđuju Republika Sr-
bija, autonomna pokrajina, jedinice lokalne
samouprave, preduzeća, druga domaća i strana
pravna lica i preduzetnici koji u obavljanju
privredne i druge delatnosti koriste prirod-
ne vrednosti, ugrožavaju ili zagađuju životnu
sredinu, kao i naučne i stručne organizacije
i druge javne službe, građanin, grupe građana,
njihova udruženja, profesionalne ili druge
organizacije.
Svi subjekti sistema zaštite životne sre-
dine dužni su da čuvaju i unapređuju životnu
sredinu.
U ostvarivanju sistema zaštite životne sre-
dine Republika Srbija, autonomna pokrajina,
jedinica lokalne samouprave, pravna i fizička
lica odgovorna su za svaku aktivnost kojom
menjaju ili mogu da promene stanje i uslove u
životnoj sredini, odnosno za nepreduzimanje
mera zaštite životne sredine, u skladu sa Za-
konom.
Zaštita prirodnih vrednosti ostvaruje se
sprovođenjem mera za očuvanje njihovog kva-
liteta, količina i rezervi, kao i prirodnih
procesa, odnosno njihove međuzavisnosti i
prirodne ravnoteže u celini.
Plan i program upravljanja prirodnim
resursima i dobrima
Autonomna pokrajina i jedinica lokalne
samouprave u okviru nadležnosti utvrđenih
ovim i posebnim zakonom donose svoje planove
i programe upravljanja prirodnim resursima i
dobrima, u skladu sa strateškim dokumentima
(Nacionalnu strategiju održivog korišćenja
prirodnih resursa i dobara za period od najma-
nje deset godina donosi Vlada) i svojim speci-
fičnostima.
Zakonom je omogućeno da dve ili više jedi-
nica lokalne samouprave mogu da donesu zajed-
ničke programe, kao i da dve ili više jedinica
lokalne samouprave donose zajednički program
zaštite životne sredine radi smanjenja nega-
tivnih uticaja na životnu sredinu ili iz ra-
zloga ekonomičnosti (zajedničko upravljanje
otpadom, otpadnim vodama i sl.).
Imajući u vidu Zakonom propisane obaveze za
obezbeđenje mera i uslova za zaštitu životne
sredine, jedinice lokalne samouprave dužne
su da u prostornim i urbanističkim planovima
obezbede mere i uslove zaštite životne sredi-
ne, naročito:
● utvrđivanje posebnog režima očuvanja i ko-
rišćenja područja zaštićenih prirodnih do-
bara, izvorišta vodosnabdevanja, termalnih i
mineralnih izvorišta, šuma, poljoprivrednog
zemljišta, javnih zelenih površina, rekreaci-
onih područja i banja;
● određivanje područja ugroženih delova ži-
votne sredine (zagađena područja, područja
ugrožena erozijom i bujicama, eksploatacijom
mineralnih sirovina, plavna područja i sl.) i
utvrđivanje mera za sanaciju ovih područja; utvr-
JUN 2019. ● POSLOVNI SAVETNIK 87
BUDŽETSKI KORISNICI
đivanje mera integrisane zaštite i planiranja
predela radi uređenja dugoročne koncepcije,
namene i organizacije predela i usklađivanja
višenamenskog korišćenja prostora koje ugro-
žava predeo (poljoprivreda, šumarstvo, vo-
doprivreda, rudarstvo, energetika, saobraćaj,
stanovanje, rekreacija i dr.);
● utvrđivanje područja u kojima će se dugoročno
sačuvati odgovarajuće udaljenosti između obje-
kata u kojima je prisutna ili može biti prisutna
jedna ili više opasnih materija u količinama
koje su veće od propisanih, kao i stambenih po-
dručja, javnih prostora i područja od posebnog
značaja, radi zaštite života i zdravlja ljudi i
životne sredine;
● utvrđivanje mera i uslova zaštite životne
sredine u odnosu na koje će se koristiti pro-
stor namenjen eksploataciji mineralnih siro-
vina, odnosno vršiti izgradnja industrijskih
i energetskih objekata, postrojenja za skladi-
štenje, pripremu za ponovnu upotrebu, tretman,
odnosno ponovno korišćenje i odlaganje otpada,
kao i objekata infrastrukture i drugih objekata
čijom izgradnjom ili korišćenjem može da se
ugrozi životna sredina.
Uslove za obezbeđenje ovih mera organ jedi-
nice lokalne samouprave utvrđuje na zahtev or-
gana nadležnog za pripremu i donošenje plana,
a na osnovu uslova i mišljenja nadležnih struč-
nih organizacija.
Strateška procena uticaja na životnu sre-
dinu vrši se za strategije, planove, programe
i osnove u oblasti prostornog i urbanističkog
planiranja ili korišćenja zemljišta, poljopri-
vrede, šumarstva, ribarstva, lovstva, energeti-
ke, industrije, saobraćaja, upravljanja otpadom,
upravljanja vodama, telekomunikacija, turizma,
infrastrukturnih sistema, zaštite prirodnih
i kulturnih dobara, biljnog i životinjskog sveta
i njihovih staništa i dr., pri čemu je sastavni
deo plana, odnosno programa ili osnove.
Strateška procena uticaja na životnu sre-
dinu mora biti usklađena sa drugim procenama
uticaja na životnu sredinu, kao i sa planovima
i programima zaštite životne sredine i vrši
se u skladu sa postupkom propisanim posebnim
zakonom.
Jedinica lokalne samouprave u okviru svo-
jih prava i dužnosti određuje vrste planova i
programa za koje se izrađuje strateška procena
uticaja.
Procena uticaja projekta na životnu sredinu
vrši se za projekte koji se planiraju i realizu-
ju u prostoru, uključujući promene tehnologije,
rekonstrukciju, proširenje kapaciteta ili pre-
stanak rada, koji mogu dovesti do značajnog zaga-
đenja životne sredine ili predstavljaju rizik
po zdravlje ljudi.
Procena uticaja vrši se za projekte iz oblasti
industrije, rudarstva, energetike, saobraćaja,
turizma, poljoprivrede, šumarstva, vodopri-
vrede, upravljanja otpadom i komunalnih de-
latnosti, kao i za projekte koji se planiraju na
zaštićenom prirodnom dobru i u zaštićenoj
okolini nepokretnog kulturnog dobra. Procena
uticaja projekta na životnu sredinu sastavni je
deo tehničke dokumentacije, bez kog ne može da
se pristupi izvođenju projekta, a vrši se u skladu
sa postupkom koji je propisan posebnim zakonom.
Treba istaći da je Zakonom propisano da
nadležni organ ne može da izda odobrenje za
korišćenje prirodnih resursa bez saglasno-
sti za projekat zaštite i sanacije životne
sredine tokom i posle korišćenja prirodnog
resursa, kao i da se saglasnost ne pribavlja za
radove i aktivnosti na korišćenju prirodnih
resursa koji, u skladu sa posebnim zakonom,
podležu proceduri procene uticaja na život-
nu sredinu, za koje se mere zaštite i sanacije
životne sredine tokom i posle korišćenja
resursa utvrđuju u okviru postupka procene
uticaja. Ovu saglasnost daje Ministarstvo.
Skupština jedinice lokalne samouprave po-
sebnom odlukom uređuje opšte uslove zaštite,
način podizanja i održavanja, ali i obnove uni-
štenih javnih zelenih površina, kao i vođenje
podataka o javnim zelenim površinama.
Javne zelene površine u naseljenim mesti-
ma i predelima obuhvaćenim prostornim i ur-
banističkim planovima podižu se i održavaju
na način koji omogućava očuvanje i unapređenje
prirodnih i stvorenih vrednosti. Ako se zbog
izgradnje objekta unište javne zelene površine,
one moraju da se nadoknade pod uslovima i na na-
čin koji određuje jedinica lokalne samouprave.
Čitajte najnovija mišljenja
Ministarstva finansija na
propisi.net
88 POSLOVNI SAVETNIK ● poslovnisavetnik.net
BUDŽETSKI KORISNICI
Izveštaji o stanju životne sredine
Nadležni organ autonomne pokrajine, odnosno
jedinice lokalne samouprave dužan je da Agenciji
za zaštitu životne sredine tromesečno dostavlja
podatke za izradu izveštaja o stanju životne sre-
dine, i to za prvo, drugo i treće tromesečje, najka-
snije u roku od dva meseca po isteku tromesečja, a
za poslednje tromesečje do 31. januara.
Izveštaji o stanju životne sredine objavljuju
se u službenim glasilima autonomne pokrajine
i jedinice lokalne samouprave.
Izveštaj sadrži naročito podatke o:
● stanju i promenama stanja u životnoj sredini
na osnovu podataka i informacija dobijenih
praćenjem odgovarajućih indikatora;
● sprovođenju Strategije, Nacionalnog progra-
ma i akcionih planova;
● sanacionim planovima i drugim preduzetim
merama;
● finansiranju sistema zaštite životne sre-
dine;
● drugim podacima značajnim za upravljanje
prirodnim vrednostima i zaštitom životne
sredine.
Finansiranje zaštite životne sredine
Finansiranje i ostvarivanje ciljeva zaštite
životne sredine obezbeđuje jedinica lokalne
samouprave u okviru svojih ovlašćenja, u skladu
sa ovim zakonom.
Sredstva za finansiranje zaštite životne
sredine obezbeđuju se iz sredstava budžeta jedi-
nice lokalne samouprave, sredstava drugih dr-
žava, međunarodnih organizacija, finansijskih
institucija i tela, kao i domaćih i stranih prav-
nih i fizičkih lica, fondova Evropske unije i
drugih međunarodnih fondova, donacija, poklo-
na, priloga, pomoći i dr.
Finansiranje zaštite životne sredine vrši
se primenom načela „korisnik plaća” i „zagađi-
vač plaća”, kao i načela „odgovornosti”.
Takođe, sredstva ostvarena od naknade koju
plaća korisnik prirodne vrednosti predsta-
vljaju prihod budžeta jedinice lokalne samou-
prave. Naime, Zakonom je propisano da korisnik
prirodne vrednosti plaća naknadu za korišće-
nje prirodnih vrednosti i snosi troškove sa-
nacije i rekultivacije degradiranog prostora,
u skladu sa posebnim zakonom.
Naknada za zaštitu i unapređenje životne
sredine propisuje se po osnovu transporta naf-
te i naftnih derivata, kao i sirovina, proizvo-
da i poluproizvoda hemijskih i drugih opasnih
materija iz industrije ili za industriju na te-
ritoriji jedinice lokalne samouprave sa statu-
som ugrožene životne sredine na području od
značaja za Republiku Srbiju. Obveznici plaćanja
ove naknade su vlasnici teretnih vozila, odno-
sno pravna i fizička lica koja obavljaju trans-
port nafte i naftnih derivata, kao i sirovina,
proizvoda i poluproizvoda hemijskih i drugih
opasnih materija iz industrije ili za industriju
na teritoriji jedinice lokalne samouprave sa
statusom ugrožene životne sredine na području
od značaja za Republiku Srbiju.
Budžetski fond
Jedinica lokalne samouprave otvara budžet-
ski fond u skladu sa zakonom kojim se uređuje
budžetski sistem.
Odredbama člana 64. Zakona o budžetskom si-
stemu propisano je da je budžetski fond eviden-
cioni račun u okviru Glavne knjige Trezora, koji
se otvara po odluci nadležnog izvršnog organa
lokalne vlasti kako bi se pojedini budžetski pri-
hodi i rashodi i izdaci vodili odvojeno, radi
ostvarivanja cilja koji je predviđen posebnim
republičkim, pokrajinskim, odnosno lokalnim
propisom – da se propisom odnosno sporazumom
definiše svrha budžetskog fonda, vreme za koje
se budžetski fond osniva, nadležni organ uprave
odgovoran za upravljanje fondom, izvori finan-
siranja budžetskog fonda.
Budžetski fond se finansira iz aproprijacija
obezbeđenih u okviru budžeta za tekuću godinu,
donacija i drugih javnih prihoda.
Preuzimanje obaveza i plaćanja na teret bu-
džetskog fonda vrši se do nivoa sredstava odo-
brenih budžetskom fondu.
Sredstva budžetskog fonda koriste se za fi-
nansiranje zaštite i unapređivanje životne
sredine na osnovu utvrđenog programa kori-
šćenja sredstava budžetskog fonda, koji donosi
nadležni organ jedinice lokalne samouprave u
skladu sa akcionim i sanacionim planovima po
prethodno pribavljenoj saglasnosti Ministar-
stva o nameni korišćenja sredstava.
Izveštaj o korišćenju sredstava budžetskog
fonda jedinice lokalne samouprave dostavlja-
JUN 2019. ● POSLOVNI SAVETNIK 89
BUDŽETSKI KORISNICI
ju Ministarstvu najkasnije do 31. marta tekuće
godine za prethodnu godinu, odnosno na zahtev
Ministarstva.
Ministar propisuje obrazac programa kori-
šćenja sredstava budžetskog fonda i izveštaja
o korišćenju sredstava budžetskog fonda, kao i
način i rokove njihovog dostavljanja.
Kontrola primene Zakona
Jedinice lokalne samouprave uglavnom su
poštovale navedene zakonske odredbe, odno-
sno donele su odluku o obrazovanju i otvaranju
budžetskog fonda, program korišćenja sredstava
budžetskog fonda, kao i program i plan zaštite
životne sredine.
Međutim, kontrolom namenskog korišćenja
ovih sredstava uočene su nepravilnosti pri-
likom pregleda priložene dokumentacije, na
osnovu koje su izvršene isplate sredstava sa
računa fonda.
Primer 1
Skupština jedinice lokalne samouprave do-
nela je odluku o obrazovanju i otvaranju Budžet-
skog fonda za finansiranje programa i planova
zaštite životne sredine na svojoj teritoriji.
Budžetski fond je otvoren kao evidencioni račun
u okviru Glavne knjige Trezora i kao indirekt-
ni korisnik sredstava budžeta jedinice lokalne
samouprave.
Skupština jedinice lokalne samouprave done-
la je za budžetsku godinu Program korišćenja sred-
stava Budžetskog fonda za finansiranje programa i
planova za finansiranje zaštite životne sredine
na svojoj teritoriji. Programom je definisano da
su subjekti nadležni za njegovo sprovođenje javna
preduzeća sa kojima je zaključen ugovor radi regu-
lisanja međusobnih prava i obaveza u vezi sa dode-
ljenim sredstvima Budžetskog fonda.
Odlukom o budžetu za tekuću godinu ukupno plani-
rana sredstva Budžetskog fonda za zaštitu život-
ne sredine raspoređuju se korisnicima, odnosno
javnim preduzećima sa kojima je zaključen ugovor,
preko kojih će se vršiti realizacija ugovora iz
sredstava dodeljenih Budžetskom fondu. Prenos
ovih sredstava korisnicima vrši se na osnovu
njihovih zahteva dostavljenih Budžetskom fondu.
Kontrolom prenosa ovih sredstava korisni-
cima obuhvaćena je računovodstvena i druga
dokumentacija (ugovori, fakture, overene si-
tuacije, izvodi, rešenja o plaćanju i transferi
sredstava budžeta, zahtevi za plaćanje i tran-
sfer, kao i druga priložena dokumentacija),
odnosno dokazi za pravdanje troškova, koje su
dostavila javna preduzeća nadležna za sprovo-
đenje Programa korišćenja sredstava Budžetskog
fonda za finansiranje programa i planova za
finansiranje zaštite životne sredine na teri-
toriji jedinice lokalne samouprave.
Programom korišćenja sredstava Budžetskog
fonda za zaštitu životne sredine jedinice lo-
kalne samouprave za budžetsku godinu utvrđen je
obim, raspodela i korišćenje sredstava Budžet-
skog fonda za zaštitu životne sredine jedinice
lokalne samouprave u cilju realizacije planova,
programa, projekata i drugih aktivnosti u obla-
sti zaštite i unapređivanja životne sredine
na njenoj teritoriji, a u skladu sa Zakonom o za-
štiti životne sredine, posebnim zakonima iz
oblasti zaštite životne sredine i Nacional-
nim programom zaštite životne sredine, kao i
interesima i specifičnostima jedinice lokal-
ne samouprave.
Za realizaciju ovog programa planirana su
sredstva koja će se koristiti preko budžeta za
zaštitu životne sredine.
Programom su utvrđene aktivnosti koje će se
finansirati iz ovih sredstava, kao i korisnici
prirodne vrednosti koji plaćaju naknadu za ko-
rišćenje prirodnih vrednosti.
U prethodno navedenim primerima jedini-
ce lokalne samouprave poštovale su odredbe
Zakona o finansiranju lokalne samouprave i
Zakona o zaštiti životne sredine.
Međutim, kontrolom korišćenja ovih sred-
stava uočene su nepravilnosti prilikom iz-
mirivanja ugovornih obaveza prema javnom
preduzeću preko koga se realizuju obaveze za-
štite životne sredine u skladu sa Zakonom.
Naime, u postupku kontrole dostavljene – pri-
ložene dokumentacije, na osnovu koje je izvrše-
na isplata sa računa, uočene su nepravilnosti u
tom smislu da dokumentacija za pravdanje tro-
škova nije potpuna i validna, da nije dostavljen
računovodstveni i drugi dokument o vrsti, ko-
ličini i mestu – lokaciji postavljenih dobara
koja služe za unapređenje i zaštitu životne
sredine, kao ni zapisnik o primopredaji doba-
ra ili radova, zatim da dostavljeni zapisnik o
primopredaji ne prati podatke iz fakture ili
overenih situacija, da isti nisu potpisani ni
90 POSLOVNI SAVETNIK ● poslovnisavetnik.net
BUDŽETSKI KORISNICI
overeni od ugovarača, nadzornog organa ili
imenovane komisije o prijemu robe ili radova,
kao i da ispostavljene fakture ili situacije o
izvršenim uslugama, odnosno zapisnik o pri-
mopredaji nisu kontrolisani u smislu da li je
i kada posao obavljen, da li je cena ustanovlje-
na na osnovu odobrenog cenovnika za predmetnu
uslugu, da li je donet cenovnik i dr.
Za navedene propuste odgovorno je lice koje
je odobrilo prenos sredstava, a to je predsednik
opštine ili gradonačelnik, kao naredbodavac
budžeta. Na ovaj način počinjene su povrede odre-
daba člana 71. stav 1. Zakona o budžetskom siste-
mu, čime je počinjen prekršaj iz člana 103. stav
1. tačka 4) istog zakona.
Primer 2
Fond za zaštitu životne sredine dodelio je
određenoj opštini sredstva za sufinansiranje
sanacije deponije.
Fond za zaštitu životne sredine i Opština
na osnovu ove odluke zaključili su Ugovor o su-
finansiranju za sanaciju deponije na teritoriji
jedinici lokalne samouprave.
Opština se, kao korisnik sredstava, obave-
zala da predmet navedenog ugovora realizuje u
toku tekuće godine.
Nakon sprovedenog postupka javne nabavke
Opština je izabrala najpovoljniju ponudu i
sa izabranim ponuđačem zaključila Ugovor o
nabavci usluge – sanacija deponije. Po ispo-
stavljenoj fakturi od strane izvođača radova
izvršena je uplata u korist računa ponuđača/
izvođača, s tim da je deo sredstava isplaćen iz
sredstava Fonda, a ostatak iz sredstava budžeta
Opštine.
Međutim, u postupku kontrole utvrđeno je
da ovaj ugovor nije realizovan u toku tekuće go-
dine, kako je ugovoreno, odnosno sanacija nije
urađena u ugovorenom roku.
Odgovorno lice koje je izvršilo plaćanja po
privremenoj ili okončanoj situaciji a da rado-
vi/sanacija nije izvršena u ugovorenom roku,
postupilo je suprotno odredbama člana 71. stav
1. Zakona o budžetskom sistemu i počinilo pre-
kršaj iz člana 103. stav 1. tačka 4) istog zakona.
Primer 3
Odlukom Fonda za zaštitu životne sredine
Opštini su dodeljena sredstva za sufinansira-
nje izrade tehničke dokumentacije i sanaciju de-
ponije u određenom procentu u odnosu na ukupnu
vrednost projekta.
Fond za zaštitu životne sredine i Opština
radi realizacije ove odluke zaključili su Ugo-
vor o sufinansiranju ovog projekta, kojim se obu-
hvata izrada tehničke dokumentacije za sanaciju
deponije i izvođenje radova koji su neophodni
za sanaciju. Ugovoreno je da će se odobrena
sredstva realizovati u određenom periodu.
Ugovoreno je i u kojem iznosu će se projekat su-
finansirati, kao i da su sredstva odobrena.
Rok realizacije projekta je jedna godina od
dana potpisivanja ugovora, s tim da, ako se pro-
jekat iz objektivnih razloga ne realizuje u ovom
roku, korisnik sredstava je dužan da podnese
obrazloženi zahtev za produžetak roka reali-
zacije.
Fond ima pravo nadzora namenskog kori-
šćenja sredstava i izvršenja ugovornih prava
i obaveza, a korisnik sredstava je obavezan da
Fondu dostavlja kvartalne izveštaje o reali-
zaciji projekta, sa pratećom dokumentacijom iz
koje mogu da se utvrde realizovane aktivnosti i
utrošena sredstva.
Opština je 50% sredstava utrošila za rea-
lizaciju navedenog ugovora, a 30% sredstava za
plaćanje obaveze nastale po ugovoru koji je za-
ključila sa konsultantskom kućom za izradu stu-
dije za izgradnju regionalne deponije. Sredstva
u vrednosti od 20% uplaćena su kao oročeni de-
pozit u poslovnoj banci.
Dakle, Opština je nenamenski utrošila
sredstva namenskog transfera za sufinansira-
nje projekta za sanaciju deponije.
Nenamensko korišćenje sredstava, koje po-
vlači prekršajnu odgovornost odgovornog lica
korisnika budžetskih sredstava iz člana 103.
stav 1. tačka 4) Zakona o budžetskom sistemu, u
vezi sa članom 71. istog zakona, ogleda se u tome
da obaveza potiče iz perioda koji je prethodio
zaključenju Ugovora o sufinansiranju projekta,
pri čemu takođe svrha Ugovora – izrada studije
za izgradnju regionalne deponije – nije predmet
Ugovora o sufinansiranju.
Zaključak
Zbog prethodno navedenih nepravilnosti
odgovorno lice kontrolisane jedinice lokal-
ne samouprave počinilo je prekršaj iz člana
103. stav 1. tačka 4) Zakona o budžetskom sistemu,
JUN 2019. ● POSLOVNI SAVETNIK 91
BUDŽETSKI KORISNICI
kojim je predviđena novčana kazna od 10.000 do
2.000.000 dinara, a u vezi sa članom 71. stav 2.
Zakona o budžetskom sistemu, kojim je regulisana
odgovornost funkcionera, odnosno rukovodi-
oca direktnog odnosno indirektnog korisni-
ka budžetskih sredstava za zakonitu, namensku,
ekonomičnu i efikasnu upotrebu budžetskih
sredstava.
Napominjemo da je Krivičnim zakonikom,
članom 362a, utvrđena odgovornost za nenamen- PS
sko korišćenje budžetskih sredstava, tj. da će se
odgovorno lice korisnika budžetskih sredstava
ili odgovorno lice u organizaciji obaveznog
socijalnog osiguranja koje stvori obaveze ili
na teret računa budžeta odobri plaćanje rasho-
da i izdataka preko iznosa od milion dinara u
odnosu na iznos utvrđen budžetom, finansijskim
planom ili aktom Vlade kojim se utvrđuje iznos
sredstava pozajmice, kazniti novčanom kaznom
ili zatvorom do jedne godine.