Zakonom o budžetskom sistemu („Sl. glasnik RS”, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – ispravka, 108/13, 142/14, 68/15, 103/15, 99/16, 113/17 i 95/18) uređuje se planiranje, priprema, donošenje i izvršenje budžeta lokalne vlasti. Postupak pripreme i donošenja budžeta izvršava se prema budžetskom kalendaru budžeta lokalne vlasti, koji je utvrđen u članu 31. stav 1. tačka 2) Zakona o budžetskom sistemu, i to:
– 1. avgust – lokalni organ uprave nadležan za finansije dostavlja Uputstvo za pripremu Nacrta budžeta lokalne vlasti;
– 1. septembar – direktni korisnici sredstava budžeta lokalne vlasti dostavljaju Predlog finansijskog plana lokalnom organu uprave nadležnom za finansije za budžetsku i naredne dve fiskalne godine, koji sadrži Izveštaj o učinku programa za prvih šest meseci tekuće godine.
[pdfjs-viewer url=“https%3A%2F%2Fwww.poslovnisavetnik.net%2Fwp-content%2Fuploads%2F2019%2F06%2FPS3132-75.pdf“ viewer_width=100% viewer_height=1360px fullscreen=true download=true print=true]
JUL–AVGUST 2019. ● POSLOVNI SAVETNIK 75
BUDŽETSKI KORISNICI
Uvod
Postupak pripreme i donošenje budžeta izvršava
se prema budžetskom kalendaru.
Budžet se sastoji iz opšteg dela, posebnog
dela i obrazloženja.
Opšti deo budžeta obuhvata: 1) račun prihoda
i rashoda i neto nabavku nefinansijske imovine
(razlika prodaje i nabavke nefinansijske
imovine); budžetski suficit odnosno deficit;
2) ukupni fiskalni suficit, odnosno ukupni
fiskalni deficit; 3) račun finansiranja, odnosno
predlog za korišćenje suficita, a u slučaju
deficita – izvore za njegovo finansiranje iskazane
i kvantifikovane pojedinačno po vrstama
izvora; 4) pregled očekivanih sredstava iz
finansijske pomoći Evropske unije; 5) procenu
neophodnih finansijskih sredstava za finansiranje
učešća Republike Srbije u sprovođenju
finansijske pomoći Evropske unije; 6) procenu
ukupnog novog zaduženja, odnosno razduženja
Republike Srbije u toku budžetske godine; 7) procenu
ukupnog iznosa novih garancija Republike
Srbije tokom budžetske godine; 8) pregled planiranih
kapitalnih izdataka budžetskih korisnika
za tekuću i naredne dve budžetske godine; 9) stalnu
i tekuću budžetsku rezervu.
Poseban deo budžeta iskazuje finansijske planove
direktnih korisnika budžetskih sredstava
prema principu podele vlasti na zakonodavnu,
izvršnu i sudsku. Finansijski planovi uključuju
rashode i izdatke direktnog korisnika budžetskih
sredstava, u skladu sa ekonomskom, funkcionalnom,
programskom i klasifikacijom prema
izvorima finansiranja.
Obrazloženje budžeta sadrži:
1. obrazloženje opšteg dela budžeta i
2. programske informacije.
Programske informacije sadrže opise programa,
programskih aktivnosti i projekata korisnika
budžetskih sredstava, ciljeve koji se žele
postići u srednjoročnom periodu sprovođenjem
programa, programskih aktivnosti i projekata,
kao i pokazatelje učinka za praćenje postizanja
navedenih ciljeva. Neki od definisanih ciljeva,
odnosno pokazatelja učinka programa, programske
aktivnosti ili projekta predstavljaju
rodno odgovorne ciljeve, odnosno rodne pokazatelje
kojima se prikazuju i prate planirani doprinosi
programa, programske aktivnosti ili
projekta ostvarivanju rodne ravnopravnosti.
Priprema budžeta
Budžet se priprema na osnovu sistema jedinstvene
budžetske klasifikacije.
Budžetska klasifikacija obuhvata ekonomsku
klasifikaciju prihoda i primanja, ekonomsku
Dipl. pravnik Slobodanka Kelečević, viši budžetski inspektor u Ministarstvu finansija
Priprema budžeta lokalne vlasti
Zakonom o budžetskom sistemu („Sl. glasnik RS”, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11,
93/12, 62/13, 63/13 – ispravka, 108/13, 142/14, 68/15, 103/15, 99/16, 113/17 i
95/18) uređuje se planiranje, priprema, donošenje i izvršenje budžeta lokal-
ne vlasti. Postupak pripreme i donošenja budžeta izvršava se prema budžet-
skom kalendaru budžeta lokalne vlasti, koji je utvrđen u članu 31. stav 1. tačka
2) Zakona o budžetskom sistemu, i to:
– 1. avgust – lokalni organ uprave nadležan za finansije dostavlja Uputstvo za
pripremu Nacrta budžeta lokalne vlasti;
– 1. septembar – direktni korisnici sredstava budžeta lokalne vlasti dosta-
vljaju Predlog finansijskog plana lokalnom organu uprave nadležnom za fi-
nansije za budžetsku i naredne dve fiskalne godine, koji sadrži Izveštaj o
učinku programa za prvih šest meseci tekuće godine.
76 POSLOVNI SAVETNIK ● poslovnisavetnik.net
BUDŽETSKI KORISNICI
klasifikaciju rashoda i izdataka, organizacionu
klasifikaciju, funkcionalnu klasifikaciju,
programsku klasifikaciju i klasifikaciju prema
izvorima finansiranja.
● Ekonomska klasifikacija prihoda i primanja
iskazuje prihode i primanja na osnovu propisa
ili ugovora koji određuju izvore prihoda,
odnosno primanja.
● Ekonomska klasifikacija rashoda i izdataka
iskazuje pojedinačna dobra i usluge i izvršena
transferna plaćanja.
● Organizaciona klasifikacija iskazuje
rashode i izdatke po korisnicima budžetskih
sredstava, sa raspodelom aproprijacija između
korisnika.
● Funkcionalna klasifikacija iskazuje
rashode i izdatke po funkcionalnoj nameni za
određenu oblast i nezavisna je od organizacije
koja tu funkciju sprovodi.
● Programska klasifikacija iskazuje klasifikaciju
programa korisnika budžetskih sredstava.
● Klasifikacija rashoda i izdataka prema
izvorima finansiranja iskazuje prihode i primanja,
rashode i izdatke prema osnovu ostvarenja
tih sredstava.
Pravilnikom o standardnom klasifikacionom
okviru i Kontnom planu za budžetski sistem
uređuju se standardni klasifikacioni okvir i
Kontni plan za budžetski sistem, sa sadržajem
konta u Kontnom planu, koji je sačinjen u skladu
sa međunarodnom GFS metodologijom (Statistika
državnih finansija).
Odredbe ovog pravilnika odnose se i na budžet
lokalne samouprave, kao i na njihove direktne i
indirektne korisnike. Članom 3. ovog pravilnika
propisano je da se budžet priprema i izvršava
na osnovu sistema jedinstvene budžetske klasifikacije.
Postupak pripreme i donošenja budžeta
Postupak pripreme i donošenja budžeta izvršava
se prema budžetskom kalendaru budžeta
lokalne vlasti, koji je utvrđen u članu 31. stav
1. tačka 2) Zakona o budžetskom sistemu, i to:
● 1. avgust – lokalni organ uprave nadležan
za finansije dostavlja Uputstvo za pripremu
Nacrta budžeta lokalne vlasti;
● 1. septembar – direktni korisnici sredsta-
va budžeta lokalne vlasti dostavljaju Predlog
finansijskog plana lokalnom organu uprave
nadležnom za finansije za budžetsku i nared-
ne dve fiskalne godine, koji sadrži Izveštaj
o učinku programa za prvih šest meseci teku-
će godine;
● 15. oktobar – lokalni organ uprave nadležan
za finansije dostavlja Nacrt odluke o
budžetu nadležnom izvršnom organu lokalne
vlasti;
● 1. novembar – nadležni izvršni organ lokalne
vlasti dostavlja Predlog odluke o budžetu
Skupštini lokalne vlasti;
● 20. decembar – Skupština lokalne vlasti
donosi Odluku o budžetu lokalne vlasti;
● 25. decembar – lokalni organ uprave nadležan
za finansije dostavlja ministru Odluku o
budžetu lokalne vlasti.
Rokovi koji su utvrđeni u budžetskom kalendaru
predstavljaju krajnje rokove.
Rokove koji su utvrđeni u budžetskom kalendaru
organi lokalne uprave u obavezi su da poštuju
prilikom pripreme i donošenja budžeta.
Priprema Predloga budžeta lokalne
vlasti
Uputstvo za izradu Odluke o budžetu lokalne
vlasti lokalnoj samoupravi dostavlja ministarstvo
nadležno za poslove finansija. Ovo uputstvo
sadrži:
● osnovne ekonomske pretpostavke i smernice
za pripremu navedene odluke,
● metodologiju izrade Odluke o budžetu lokalne
vlasti,
● metodologiju izrade Predloga finansijskog
plana korisnika sredstava budžeta lokalne vlasti.
Prilikom pripreme i izrade Odluke o budžetu
lokalna vlast je dužna da poštuje ove smernice
jer, ukoliko pomenuta odluka bude suprotna
smernicama iz Uputstva u delu kojim se lokalnoj
vlasti daju smernice za planiranje mase sredstava
za plate, broja zaposlenih i subvencija,
ministar može privremeno da obustavi prenos
transfernih sredstava iz budžeta Republike Srbije,
do momenta dok se Odluka o budžetu ne uskladi
sa Uputstvom.
Po dostavljanju uputstva, lokalni organ uprave
nadležan za finansije obavezan je da obavesti
direktne korisnike sredstava budžeta lokalne
vlasti o osnovnim ekonomskim pretpostavkaJUL–
AVGUST 2019. ● POSLOVNI SAVETNIK 77
BUDŽETSKI KORISNICI
ma i smernicama za pripremu budžeta lokalne
vlasti, a zatim direktni korisnik sredstava
lokalne vlasti o osnovnim ekonomskim pretpostavkama
i smernicama za pripremu budžeta lokalne
vlasti obaveštava indirektne korisnike
sredstava budžeta lokalne vlasti.
Kao što je prethodno navedeno, po dobijanju
Fiskalne strategije lokalni organ uprave nadležan
za finansije dostavlja direktnim korisnicima
sredstava budžeta lokalne vlasti Uputstvo
za pripremu budžeta lokalne vlasti, koje sadrži:
● osnovne ekonomske pretpostavke i smernice
za pripremu Nacrta budžeta lokalne vlasti,
● opis planirane politike lokalne vlasti,
● procene prihoda i primanja i rashoda i izdataka
budžeta lokalne vlasti za budžetsku i naredne
dve fiskalne godine,
● obim sredstava koji može da sadrži Predlog
finansijskog plana direktnog korisnika sredstava
budžeta lokalne vlasti za budžetsku godinu,
sa projekcijama za naredne dve fiskalne godine,
● smernice za pripremu srednjoročnih planova
direktnih korisnika sredstava budžeta lokalnih
vlasti,
● postupak i dinamiku pripreme budžeta lokalne
vlasti i predloga finansijskih planova
direktnih
korisnika sredstava budžeta lokalne
vlasti, kao i način na koji će se u obrazloženju
iskazati rodna analiza budžeta lokalne vlasti,
● način na koji će se iskazati programske informacije.
Uputstvo bi trebalo da se dostavlja u skladu
sa propisima o kancelarijskom poslovanju, kako
bi finansijska služba imala dokaz da je isto
dostavljeno do Zakonom određenog roka, a to je
potpis ovlašćenog lica, pečat i datum prijema
direktnog korisnika, povratnica, dostavnica i
dr., odnosno dokaz da li je i u kojem roku finansijska
služba dostavila direktnim korisnicima
Uputstvo za pripremu budžeta lokalne vlasti,
kao i dokaz o prijemu tog uputstva od strane direktnih
i indirektnih korisnika.
Ako Uputstvo za pripremu budžeta lokalne
vlasti nije urađeno u skladu sa Zakonom, od-
nosno ne sadrži sve propisane elemente, po-
sledica toga je da primenom istog direktni
i indirektni korisnici sredstava budžeta lo-
kalne vlasti ne mogu da izrade svoje finan-
sijske planove u skladu sa Zakonom.
Takođe ima slučajeva da direktni i indirektni
korisnici dostavljaju samo tabelarni prikaz
izdataka za plate i iznos prihoda koje bi trebalo
utvrditi Odlukom o budžetu ili samo tabele
za tekuće rashode i prihode, ili da su se pojedini
korisnici rukovodili smernicama pri izradi
uputstva, ali su iste nepotpune, npr. nije data
procena za naredne dve fiskalne godine i time
nisu poštovane navedene odredbe Zakona.
Prema tome, date smernice za izradu navedenog
uputstva moraju detaljno da se razrade da
bi se doneli finansijski planovi sa detaljnim
prikazom primanja i prihoda i izdataka i rashoda
po namenama, kao i da bi, shodno tome, bila
doneta odluka o budžetu.
Najčešće nepravilnosti prilikom osposobljavanja
za pripremu budžeta lokalne vlasti direktnim
korisnicima ogledaju se u tome što se
ne poštuju u celosti odredbe navedenog člana
40. stav 1. Zakona o budžetskom sistemu.
Ukoliko Uputstvo za pripremu budžeta lo-
kalne vlasti ne sadrži sve elemente koji su
propisani članom 40. Zakona o budžetskom
sistemu i ukoliko finansijska služba ne
dokaže da je, u skladu sa Zakonom, dostavila
Uputstvo za pripremu budžeta, odgovorno lice
čini prekršaj iz člana 103. stav 1. tačka 2) Za-
kona o budžetskom sistemu.
Predlog finansijskog plana korisnika
sredstava budžeta lokalne vlasti
Na osnovu Uputstva za pripremu Nacrta budžeta
lokalne vlasti direktni korisnici sredstava
budžeta lokalne vlasti izrađuju Predlog finansijskog
plana i dostavljaju ga lokalnom organu
uprave nadležnom za finansije.
Finansijski plan je akt direktnog ili indirektnog
korisnika budžetskih sredstava, izrađen
na osnovu Uputstva za pripremu budžeta, u skladu
sa smernicama za izradu srednjoročnih planova
i projekcijama srednjoročnog okvira rashoda
predviđenih Fiskalnom strategijom, koji sadrži
procenu obima prihoda i primanja i obim
rashoda i izdataka za period od jedne ili tri
godine.
U pogledu sadržine i priloga Predloga finansijskog
plana direktnih korisnika sredstava
budžeta lokalne vlasti shodno se primenjuju
78 POSLOVNI SAVETNIK ● poslovnisavetnik.net
BUDŽETSKI KORISNICI
odredbe člana 37. Zakona o budžetskom sistemu,
kojima je propisano da navedeni predlog obuhvata:
● rashode i izdatke za trogodišnji period, iskazane
po budžetskoj klasifikaciji,
● detaljno pisano obrazloženje rashoda i izdataka,
kao i izvora finansiranja,
● rodnu analizu rashoda i izdataka,
● programske informacije,
● pregled primanja za trogodišnji period na
osnovu zaključenih sporazuma o zajmovima, kao
i onih čije je zaključivanje izvesno u narednoj
fiskalnoj godini, koja predstavljaju direktnu
obavezu budžeta Republike Srbije.
Predlog finansijskog plana budžetskog korisnika
podnosi se u iznosu jednakom iznosu obima
sredstava prve godine srednjoročnog okvira
rashoda, definisanog u Fiskalnoj strategiji.
Delovi Predloga finansijskog plana sastoje
se iz pisanog objašnjenja, koje obuhvata i obrazloženje,
srednjoročnu kvantifikaciju i procenu
efekata novih politika i investicionih
prioriteta, na osnovu Uputstva za pripremu
budžeta Republike i srednjoročnih planova korisnika
sredstava Republike Srbije i finansijskog
zahteva.
Kao prilog Predloga finansijskog plana direktni
korisnici budžetskih sredstava dostavljaju
Izveštaj o učinku programa za prvih šest
meseci tekuće godine.
Indirektni korisnici sredstava budžeta lokalne
vlasti obavezni su da pripreme Predlog
finansijskog plana na osnovu smernica koje se
odnose na budžet lokalne vlasti.
Direktni korisnici sredstava budžeta lokalne
vlasti obavezni su da, u skladu sa smernicama
koje propisuje nadležni izvršni organ lokalne
vlasti, traže od indirektnih korisnika budžetskih
sredstava za koje su odgovorni da dostave
podatke neophodne za izradu Predloga finansijskog
plana direktnog korisnika budžetskih
sredstava.
Takođe, lokalni organ uprave nadležan za
finansije može da traži neposredno od indirektnih
korisnika budžetskih sredstava podatke
o finansiranju korisnika koji su neophodni za
pripremu budžeta lokalne vlasti.
Iz navedenog proizlazi da je Zakonom detaljno
regulisana priprema budžeta lokalne vlasti,
u cilju realnog planiranja prihoda i primanja i
rashoda i izdataka.
Dakle, direktni korisnici budžeta lokalne
samouprave dostavljaju Predlog finansijskog
plana organu uprave nadležnom za finansije,
shodno navedenim zakonskim odredbama.
Međutim, uočeno je da najčešće Predlog
finansijskog plana sadrži samo planirane
rashode i izdatke (klase 4, 5 i 6) za planiranu
budžetsku godinu, a ne i rashode i izdatke
za trogodišnji period, iskazane po budžetskoj
klasifikaciji, niti bilo kakvo pisano obrazloženje
rashoda i izdataka, kao i izvora
finansiranja, što je u suprotnosti sa odredbama
člana 37. Zakona o budžetskom sistemu, na
čiju shodnu primenu upućuju odredbe člana 41.
stav 2. istog zakona, i povlači prekršajnu odgovornost
odgovornog lica iz člana 103. stav
1. tačka 2. Zakona o budžetskom sistemu, u vezi
sa članom 41. istog zakona.
Takođe, ne poštuje se kalendar budžeta lokalne
vlasti, što je suprotno odredbama člana 31.
stav 1. tačka 2. podtačka (2) Zakona o budžetskom
sistemu, kojima je 1. septembar propisan kao
krajnji rok u kom su direktni korisnici sredstava
budžeta lokalne vlasti u obavezi da dostave
Predlog finansijskog plana lokalnom organu
uprave nadležnom za finansije za budžetsku i naredne
dve fiskalne godine, što otežava i prolongira
izradu Nacrta odluke o budžetu.
Utvrđivanje predloga budžeta
Po dobijanju finansijskih planova od strane
direktnih i indirektnih korisnika sredstava
budžeta lokalne vlasti, organ uprave nadležan
za finansije izrađuje Nacrt odluke o budžetu i
dostavlja ga izvršnom organu i istovremeno
upoznaje građane sa tim nacrtom.
Nadležni izvršni organ lokalne vlasti
može da traži od lokalnog organa uprave nadležnog
za finansije dodatne informacije ili
objašnjenja koja se odnose na Nacrt odluke o budžetu
lokalne vlasti.
Nadležni izvršni organ lokalne vlasti
utvrđuje Predlog odluke o budžetu lokalne vlasti
i obavezno ga dostavlja Skupštini lokalne
vlasti u roku utvrđenom budžetskim kalendarom.
Međutim, ukoliko nadležni izvršni organ
lokalne vlasti ne dostavi Predlog odluke o
budžetu Skupštini lokalne vlasti u roku utvrđeJUL–
AVGUST 2019. ● POSLOVNI SAVETNIK 79
BUDŽETSKI KORISNICI
nom budžetskim kalendarom, pomenuta skupština
može da donese budžet.
Odredbama člana 31. stav 1. tačka 2) podt. (4)
istog zakona propisano da je 1. novembar rok u
kome nadležni izvršni organ lokalne vlasti
dostavlja Predlog odluke o budžetu Skupštini
lokalne vlasti.
Nepoštovanjem ovog roka, a vezano za član
42. stav 6. Zakona o budžetskom sistemu, izvršni
organ lokalne vlasti čini prekršaj iz člana 103.
stav 1. tačka 2) Zakona o budžetskom sistemu.
Zakonom o lokalnoj samoupravi propisano
je da su izvršni organi opštine predsednik i
Opštinsko veće.
Opštinsko veće čine predsednik i zamenik
predsednika opštine, kao i članovi Opštinskog
veća.
Nadležnosti Opštinskog veća utvrđene su u
članu 46. Zakona o lokalnoj samoupravi. U stavu
1. tački 1) ovog člana utvrđena je nadležnost Opštinskog
veća da predlaže budžet.
Shodno tome, predsednik opštine u svoj-
stvu predsednika Opštinskog veća jeste odgo-
vorno lice u smislu odredaba člana 103. stav
1. tačka 2) Zakona o budžetskom sistemu, vezano
za člana 42. stav 6. istog zakona.
Donošenje odluke o budžetu
Odluka o budžetu je odluka kojom se procenjuju
prihodi i primanja i utvrđuju rashodi i izdaci
za jednu ili tri godine (kapitalni izdaci iskazuju
se za tri godine), a donosi ga Skupština
lokalne vlasti. Ova odluka sadrži i odredbe
bitne za izvršenje iste u slučaju kad se budžet
donosi za tri godine.
Prihodi i primanja, rashodi i izdaci iskazuju
se za svaku godinu posebno.
Nadležnost Skupštine da donosi odluku o
budžetu proizlazi iz odredaba člana 6. stav 2. i
člana 43. stav 1. Zakona o budžetskom sistemu, kao
i odredaba člana 32. Zakona o lokalnoj samoupravi.
Rok za Skupštinu lokalne samouprave da
donese Odluku o budžetu lokalne vlasti jeste
20. decembar.
Planiranje likvidnosti budžeta
Lokalni organ uprave nadležan za finansije
planira likvidnost, odnosno gotovinski tok
budžeta na osnovu prihoda i primanja, kao i rashoda
i izdataka, u okviru planova za izvršenje
budžeta koje priprema direktni korisnik budžetskih
sredstava u skladu sa metodologijom i u
rokovima koje propisuje lokalni organ uprave
nadležan za finansije. Plan izvršenja budžeta
predstavlja pregled planiranih prihoda i primanja
direktnog korisnika budžetskih sredstava
prema izvoru finansiranja, kao i pregled planiranih
rashoda i izdataka.
Kontrola postupka pripreme i
donošenje budžeta lokalne vlasti
Postupak pripreme i donošenje budžeta lo-
kalne vlasti kontroliše Budžetska inspekcija.
Ukoliko se u postupku kontrole utvrde
nepravilnosti i nezakonitosti, podnosi se,
u skladu sa odredbama člana 104. Zakona o bu-
džetskom sistemu, zahtev za pokretanje prekr-
šajnog postupka.
Zakonom o budžetskom sistemu, u članu 103.
stav 1. tačka 2), propisano je da će se novčanom
kaznom od 10.000 do 2.000.000 dinara kazniti
odgovorno lice korisnika budžetskih sred-
stava ako ne poštuje odredbe članova 30, 37,
38, 40, 41. i 42. stav 6. ovog zakona u postupku
pripreme i usvajanja budžeta.
Zahtev za pokretanje prekršaja ne može da se
pokrene ako protekne pet godina od dana kada je
prekršaj učinjen.
Prekršajni postupak se vodi u skladu sa
odredbama zakona kojim se uređuju prekršaji,
pa se, shodno tome, zahtevi za pokretanje prekršajnog
postupka zbog počinjenih prekršaja, propisanih
Zakonom o budžetskom sistemu, podnose
nadležnom sudu za prekršaje.
Primeri nepravilnosti uočenih u
postupku kontrole
1. Finansijska služba opštinske uprave, kao
direktni korisnik budžeta, izradila je Uputstvo
u kojem su date samo smernice za iskazivanje
80 POSLOVNI SAVETNIK ● poslovnisavetnik.net
BUDŽETSKI KORISNICI
rashoda za plate, koje treba uskladiti sa troškovima,
koje opet treba uskladiti sa rastom
inflacije, kao i smernice za izradu planova,
tako da planove treba uraditi za sredstava iz
budžeta i za sopstvena sredstva po kontima (šesti
nivo), uz pismeno obrazloženje u slučaju većih
odstupanja.
Dakle, Uputstvo nije urađeno kako je to propisano
odredbama člana 40. Zakona o budžetskom
sistemu i na ovaj način odgovorno lice, rukovodilac
finansijske službe, čija je odgovornost
utvrđena Pravilnikom o sistematizaciji, počinilo
je prekršaj iz člana 103. stav 1. tačka 2)
Zakona o budžetskom sistemu.
Takođe, kontrolom primene člana 31. stav 1.
tačka 2) Zakona o budžetskom sistemu nije moglo
da se utvrdi da li je poštovan rok – 1. avgust, odnosno
da li je i u kojem roku finansijska služba
dostavila direktnim korisnicima Uputstvo za
pripremu budžeta lokalne vlasti, jer nisu dati na
uvid dokazi o dostavljanju, kao ni dokazi o prijemu
tog uputstva od strane direktnih korisnika.
2. Prema utvrđenom, Uputstvo koje se dostavlja
direktnim korisnicima nije sadržavalo
osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za
pripremu Nacrta budžeta lokalne vlasti (npr.
makroekonomski okvir za trogodišnji period,
fiskalni okvir za trogodišnji period, strukturne
reforme u trogodišnjem periodu i dr.);
opis planirane politike lokalne vlasti (npr.
koje prioritete treba odrediti u finansiranju
po segmentima, preispitati zakonski osnov za pojedinačne
rashode koji treba da se nađu u Odluci
o budžetu, izvršiti analizu postojećih normativa
za potrošnju, standarda za određene vrste usluga,
kao i primene već formirane cene usluga za pojedine
delatnosti, na osnovu čega se obezbeđuju
sredstva u opštinskom budžetu, a zatim, kao logična
posledica prethodnog, preispitati potreban
broj zaposlenih po pojedinačnim oblastima prema
usvojenim normativima i dr.); procenu primanja
i izdataka budžeta lokalne vlasti za budžetsku
i naredne dve fiskalne godine (npr. po donošenju
Odluke o budžetu treba izvršiti u određenom
periodu procenu prihoda i primanja, pa nakon
sagledavanja izvršenja budžeta za neki period –
3 ili 6 meseci tekuće godine, kao i ostalih parametara,
iskazati procenu prihoda i primanja,
kao i procenu rashoda i izdataka i dr.); predlog
obima sredstava u finansijskim planovima korisnika
sredstava budžeta opštine za budžetsku
godinu, sa projekcijom za naredne dve fiskalne
godine (naveden je način raspodele procenjenih
prihoda, kao i kome i u kojoj visini su opredeljeni
i dr.); postupak i dinamiku pripreme budžeta
lokalne vlasti i predloga finansijskih planova
korisnika sredstava budžeta lokalne vlasti (da li
se planira javna rasprava budžeta u cilju transparentnosti
budžeta, termin postupka prezentacije
Nacrta odluke o budžetu i na koji način i dr.).
Pojedini korisnici rukovodili su se smernicama
pri izradi pomenutog uputstva, ali su iste
nepotpune, npr. nije data procena za naredne dve
fiskalne godine, pa time nisu poštovane navedene
odredbe Zakona.
3. Direktni korisnici budžeta kontrolisane
opštine dana 11. 10. dostavili su predloge finansijskog
plana za narednu budžetsku godinu Odeljenju
za privredu i finansije. Uvidom u ova dva akta
utvrđeno je da isti sadrže samo planirane rashode
i izdatke (klase 4, 5 i 6) za narednu budžetsku
godinu, a ne i rashode i izdatke za trogodišnji
period, iskazane po budžetskoj klasifikaciji,
niti bilo kakvo pisano obrazloženje rashoda
i izdataka, kao i izvora finansiranja, što je u
suprotnosti sa odredbama člana 37. Zakona o budžetskom
sistemu, na čiju shodnu primenu upućuju
odredbe člana 41. stav 2. istog zakona, i povlači
prekršajnu odgovornost odgovornog lica opštine
iz člana 103. stav 1. tačka 2. Zakona o budžetskom
sistemu, u vezi sa članom 41. istog zakona.
Takođe, nije poštovan kalendar budžeta lokalne
vlasti, pa je postupljeno suprotno odredbama
člana 31. stav 1. tačka 2. podtačka (2) Zakona o budžetskom
sistemu, kojima je 1. septembar propisan
kao krajnji rok u kom su direktni korisnici
sredstava budžeta lokalne vlasti u obavezi da
dostave Predlog finansijskog plana lokalnom
organu uprave nadležnom za finansije za budžetsku
i naredne dve fiskalne godine.
4. Indirektni korisnici budžeta zaključno sa
20. 9. dostavili su Odeljenju za privredu i finansije
opštinske uprave svoje predloge finansijskih
planova. Finansijski planovi indirektnih
korisnika budžeta sadrže tabele pod sledećim
nazivima, kao i odgovarajuća obrazloženja:
● Zahtev za tekuće izdatke,
● Zahtev za osnovna sredstva i
● Zahtev za dodatno finansiranje.
U drugom slučaju indirektni korisnici dostavili
su samo tabele za tekuće rashode i za
prihode.
JUL–AVGUST 2019. ● POSLOVNI SAVETNIK 81
BUDŽETSKI KORISNICI
5. Opštinsko veće je na sednici održanoj
10. 12. utvrdilo Predlog odluke o budžetu opštine
za narednu budžetsku godinu, pa je isti
uputilo Skupštini opštine na razmatranje i
usvajanje.
Odredbama člana 42. stav 6. Zakona o budžetskom
sistemu propisano je da nadležni izvršni
organ lokalne vlasti Predlog odluke o budžetu
dostavlja Skupštini lokalne vlasti u roku utvrđenom
budžetskim kalendarom.
Odredbama člana 31. stav 1. tačka 2) podt. (4)
istog zakona propisano da je 1. novembar rok u
kome nadležni izvršni organ lokalne vlasti
dostavlja Predlog odluke o budžetu Skupštini
lokalne vlasti.
S obzirom na to da je Opštinsko veće utvrdilo
Predlog odluke o budžetu opštine dana 10.
12, postupljeno je suprotno odredbama člana 42.
stav 6. Zakona o budžetskom sistemu, čime je počinjen
prekršaj iz člana 103. stav 1. tačka 2) Zakona
o budžetskom sistemu.
6. Odeljenje za finansije u roku od pet dana
od dana donošenja Odluke o budžetu izradilo je
Finansijski plan rashoda i izdataka, odnosno
planiralo je gotovinski tok budžeta u skladu sa
prihodima i primanjima planiranim u Odluci
o budžetu.
Plan rashoda i izdataka izrađen je na osnovu
izvršenja iz prethodne godine i prenetih obaveza
iz ranijeg perioda, pa se sredstva troše u
skladu sa ovim planovima. Takođe, Finansijski
plan trošenja sredstava usklađen je u roku od
pet dana sa prvim rebalansom.
Uvidom u Finansijski plan u kojem je dat tabelarni
pregled planiranih rashoda i izdataka
utvrđeno je da isti nije urađen u skladu sa
odredbama člana 51. stav 2. Zakona o budžetskom
sistemu, kojima je propisano da Plan izvršenja
budžeta predstavlja pregled planiranih prihoda
i primanja korisnika budžetskih sredstava prema
izvoru finansiranja, kao i pregled planiranih
rashoda i izdataka.
Takođe, nije dat na uvid dokaz da je Odeljenje
za finansije, u cilju planiranja likvidnosti,
odnosno gotovinskog toka budžeta, propisalo metodologiju
i rokove za pripremu planova za izvršenje
budžeta direktnog korisnika budžetskih
sredstava opštine.
Na ovaj način počinjen je prekršaj iz člana
103. stav 1. tačka 4) Zakona o budžetskom sistemu.
PS
BUDŽETSKI KORISNICI
Uvod
Postupak pripreme i donošenje budžeta izvršava
se prema budžetskom kalendaru.
Budžet se sastoji iz opšteg dela, posebnog
dela i obrazloženja.
Opšti deo budžeta obuhvata: 1) račun prihoda
i rashoda i neto nabavku nefinansijske imovine
(razlika prodaje i nabavke nefinansijske
imovine); budžetski suficit odnosno deficit;
2) ukupni fiskalni suficit, odnosno ukupni
fiskalni deficit; 3) račun finansiranja, odnosno
predlog za korišćenje suficita, a u slučaju
deficita – izvore za njegovo finansiranje iskazane
i kvantifikovane pojedinačno po vrstama
izvora; 4) pregled očekivanih sredstava iz
finansijske pomoći Evropske unije; 5) procenu
neophodnih finansijskih sredstava za finansiranje
učešća Republike Srbije u sprovođenju
finansijske pomoći Evropske unije; 6) procenu
ukupnog novog zaduženja, odnosno razduženja
Republike Srbije u toku budžetske godine; 7) procenu
ukupnog iznosa novih garancija Republike
Srbije tokom budžetske godine; 8) pregled planiranih
kapitalnih izdataka budžetskih korisnika
za tekuću i naredne dve budžetske godine; 9) stalnu
i tekuću budžetsku rezervu.
Poseban deo budžeta iskazuje finansijske planove
direktnih korisnika budžetskih sredstava
prema principu podele vlasti na zakonodavnu,
izvršnu i sudsku. Finansijski planovi uključuju
rashode i izdatke direktnog korisnika budžetskih
sredstava, u skladu sa ekonomskom, funkcionalnom,
programskom i klasifikacijom prema
izvorima finansiranja.
Obrazloženje budžeta sadrži:
1. obrazloženje opšteg dela budžeta i
2. programske informacije.
Programske informacije sadrže opise programa,
programskih aktivnosti i projekata korisnika
budžetskih sredstava, ciljeve koji se žele
postići u srednjoročnom periodu sprovođenjem
programa, programskih aktivnosti i projekata,
kao i pokazatelje učinka za praćenje postizanja
navedenih ciljeva. Neki od definisanih ciljeva,
odnosno pokazatelja učinka programa, programske
aktivnosti ili projekta predstavljaju
rodno odgovorne ciljeve, odnosno rodne pokazatelje
kojima se prikazuju i prate planirani doprinosi
programa, programske aktivnosti ili
projekta ostvarivanju rodne ravnopravnosti.
Priprema budžeta
Budžet se priprema na osnovu sistema jedinstvene
budžetske klasifikacije.
Budžetska klasifikacija obuhvata ekonomsku
klasifikaciju prihoda i primanja, ekonomsku
Dipl. pravnik Slobodanka Kelečević, viši budžetski inspektor u Ministarstvu finansija
Priprema budžeta lokalne vlasti
Zakonom o budžetskom sistemu („Sl. glasnik RS”, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11,
93/12, 62/13, 63/13 – ispravka, 108/13, 142/14, 68/15, 103/15, 99/16, 113/17 i
95/18) uređuje se planiranje, priprema, donošenje i izvršenje budžeta lokal-
ne vlasti. Postupak pripreme i donošenja budžeta izvršava se prema budžet-
skom kalendaru budžeta lokalne vlasti, koji je utvrđen u članu 31. stav 1. tačka
2) Zakona o budžetskom sistemu, i to:
– 1. avgust – lokalni organ uprave nadležan za finansije dostavlja Uputstvo za
pripremu Nacrta budžeta lokalne vlasti;
– 1. septembar – direktni korisnici sredstava budžeta lokalne vlasti dosta-
vljaju Predlog finansijskog plana lokalnom organu uprave nadležnom za fi-
nansije za budžetsku i naredne dve fiskalne godine, koji sadrži Izveštaj o
učinku programa za prvih šest meseci tekuće godine.
76 POSLOVNI SAVETNIK ● poslovnisavetnik.net
BUDŽETSKI KORISNICI
klasifikaciju rashoda i izdataka, organizacionu
klasifikaciju, funkcionalnu klasifikaciju,
programsku klasifikaciju i klasifikaciju prema
izvorima finansiranja.
● Ekonomska klasifikacija prihoda i primanja
iskazuje prihode i primanja na osnovu propisa
ili ugovora koji određuju izvore prihoda,
odnosno primanja.
● Ekonomska klasifikacija rashoda i izdataka
iskazuje pojedinačna dobra i usluge i izvršena
transferna plaćanja.
● Organizaciona klasifikacija iskazuje
rashode i izdatke po korisnicima budžetskih
sredstava, sa raspodelom aproprijacija između
korisnika.
● Funkcionalna klasifikacija iskazuje
rashode i izdatke po funkcionalnoj nameni za
određenu oblast i nezavisna je od organizacije
koja tu funkciju sprovodi.
● Programska klasifikacija iskazuje klasifikaciju
programa korisnika budžetskih sredstava.
● Klasifikacija rashoda i izdataka prema
izvorima finansiranja iskazuje prihode i primanja,
rashode i izdatke prema osnovu ostvarenja
tih sredstava.
Pravilnikom o standardnom klasifikacionom
okviru i Kontnom planu za budžetski sistem
uređuju se standardni klasifikacioni okvir i
Kontni plan za budžetski sistem, sa sadržajem
konta u Kontnom planu, koji je sačinjen u skladu
sa međunarodnom GFS metodologijom (Statistika
državnih finansija).
Odredbe ovog pravilnika odnose se i na budžet
lokalne samouprave, kao i na njihove direktne i
indirektne korisnike. Članom 3. ovog pravilnika
propisano je da se budžet priprema i izvršava
na osnovu sistema jedinstvene budžetske klasifikacije.
Postupak pripreme i donošenja budžeta
Postupak pripreme i donošenja budžeta izvršava
se prema budžetskom kalendaru budžeta
lokalne vlasti, koji je utvrđen u članu 31. stav
1. tačka 2) Zakona o budžetskom sistemu, i to:
● 1. avgust – lokalni organ uprave nadležan
za finansije dostavlja Uputstvo za pripremu
Nacrta budžeta lokalne vlasti;
● 1. septembar – direktni korisnici sredsta-
va budžeta lokalne vlasti dostavljaju Predlog
finansijskog plana lokalnom organu uprave
nadležnom za finansije za budžetsku i nared-
ne dve fiskalne godine, koji sadrži Izveštaj
o učinku programa za prvih šest meseci teku-
će godine;
● 15. oktobar – lokalni organ uprave nadležan
za finansije dostavlja Nacrt odluke o
budžetu nadležnom izvršnom organu lokalne
vlasti;
● 1. novembar – nadležni izvršni organ lokalne
vlasti dostavlja Predlog odluke o budžetu
Skupštini lokalne vlasti;
● 20. decembar – Skupština lokalne vlasti
donosi Odluku o budžetu lokalne vlasti;
● 25. decembar – lokalni organ uprave nadležan
za finansije dostavlja ministru Odluku o
budžetu lokalne vlasti.
Rokovi koji su utvrđeni u budžetskom kalendaru
predstavljaju krajnje rokove.
Rokove koji su utvrđeni u budžetskom kalendaru
organi lokalne uprave u obavezi su da poštuju
prilikom pripreme i donošenja budžeta.
Priprema Predloga budžeta lokalne
vlasti
Uputstvo za izradu Odluke o budžetu lokalne
vlasti lokalnoj samoupravi dostavlja ministarstvo
nadležno za poslove finansija. Ovo uputstvo
sadrži:
● osnovne ekonomske pretpostavke i smernice
za pripremu navedene odluke,
● metodologiju izrade Odluke o budžetu lokalne
vlasti,
● metodologiju izrade Predloga finansijskog
plana korisnika sredstava budžeta lokalne vlasti.
Prilikom pripreme i izrade Odluke o budžetu
lokalna vlast je dužna da poštuje ove smernice
jer, ukoliko pomenuta odluka bude suprotna
smernicama iz Uputstva u delu kojim se lokalnoj
vlasti daju smernice za planiranje mase sredstava
za plate, broja zaposlenih i subvencija,
ministar može privremeno da obustavi prenos
transfernih sredstava iz budžeta Republike Srbije,
do momenta dok se Odluka o budžetu ne uskladi
sa Uputstvom.
Po dostavljanju uputstva, lokalni organ uprave
nadležan za finansije obavezan je da obavesti
direktne korisnike sredstava budžeta lokalne
vlasti o osnovnim ekonomskim pretpostavkaJUL–
AVGUST 2019. ● POSLOVNI SAVETNIK 77
BUDŽETSKI KORISNICI
ma i smernicama za pripremu budžeta lokalne
vlasti, a zatim direktni korisnik sredstava
lokalne vlasti o osnovnim ekonomskim pretpostavkama
i smernicama za pripremu budžeta lokalne
vlasti obaveštava indirektne korisnike
sredstava budžeta lokalne vlasti.
Kao što je prethodno navedeno, po dobijanju
Fiskalne strategije lokalni organ uprave nadležan
za finansije dostavlja direktnim korisnicima
sredstava budžeta lokalne vlasti Uputstvo
za pripremu budžeta lokalne vlasti, koje sadrži:
● osnovne ekonomske pretpostavke i smernice
za pripremu Nacrta budžeta lokalne vlasti,
● opis planirane politike lokalne vlasti,
● procene prihoda i primanja i rashoda i izdataka
budžeta lokalne vlasti za budžetsku i naredne
dve fiskalne godine,
● obim sredstava koji može da sadrži Predlog
finansijskog plana direktnog korisnika sredstava
budžeta lokalne vlasti za budžetsku godinu,
sa projekcijama za naredne dve fiskalne godine,
● smernice za pripremu srednjoročnih planova
direktnih korisnika sredstava budžeta lokalnih
vlasti,
● postupak i dinamiku pripreme budžeta lokalne
vlasti i predloga finansijskih planova
direktnih
korisnika sredstava budžeta lokalne
vlasti, kao i način na koji će se u obrazloženju
iskazati rodna analiza budžeta lokalne vlasti,
● način na koji će se iskazati programske informacije.
Uputstvo bi trebalo da se dostavlja u skladu
sa propisima o kancelarijskom poslovanju, kako
bi finansijska služba imala dokaz da je isto
dostavljeno do Zakonom određenog roka, a to je
potpis ovlašćenog lica, pečat i datum prijema
direktnog korisnika, povratnica, dostavnica i
dr., odnosno dokaz da li je i u kojem roku finansijska
služba dostavila direktnim korisnicima
Uputstvo za pripremu budžeta lokalne vlasti,
kao i dokaz o prijemu tog uputstva od strane direktnih
i indirektnih korisnika.
Ako Uputstvo za pripremu budžeta lokalne
vlasti nije urađeno u skladu sa Zakonom, od-
nosno ne sadrži sve propisane elemente, po-
sledica toga je da primenom istog direktni
i indirektni korisnici sredstava budžeta lo-
kalne vlasti ne mogu da izrade svoje finan-
sijske planove u skladu sa Zakonom.
Takođe ima slučajeva da direktni i indirektni
korisnici dostavljaju samo tabelarni prikaz
izdataka za plate i iznos prihoda koje bi trebalo
utvrditi Odlukom o budžetu ili samo tabele
za tekuće rashode i prihode, ili da su se pojedini
korisnici rukovodili smernicama pri izradi
uputstva, ali su iste nepotpune, npr. nije data
procena za naredne dve fiskalne godine i time
nisu poštovane navedene odredbe Zakona.
Prema tome, date smernice za izradu navedenog
uputstva moraju detaljno da se razrade da
bi se doneli finansijski planovi sa detaljnim
prikazom primanja i prihoda i izdataka i rashoda
po namenama, kao i da bi, shodno tome, bila
doneta odluka o budžetu.
Najčešće nepravilnosti prilikom osposobljavanja
za pripremu budžeta lokalne vlasti direktnim
korisnicima ogledaju se u tome što se
ne poštuju u celosti odredbe navedenog člana
40. stav 1. Zakona o budžetskom sistemu.
Ukoliko Uputstvo za pripremu budžeta lo-
kalne vlasti ne sadrži sve elemente koji su
propisani članom 40. Zakona o budžetskom
sistemu i ukoliko finansijska služba ne
dokaže da je, u skladu sa Zakonom, dostavila
Uputstvo za pripremu budžeta, odgovorno lice
čini prekršaj iz člana 103. stav 1. tačka 2) Za-
kona o budžetskom sistemu.
Predlog finansijskog plana korisnika
sredstava budžeta lokalne vlasti
Na osnovu Uputstva za pripremu Nacrta budžeta
lokalne vlasti direktni korisnici sredstava
budžeta lokalne vlasti izrađuju Predlog finansijskog
plana i dostavljaju ga lokalnom organu
uprave nadležnom za finansije.
Finansijski plan je akt direktnog ili indirektnog
korisnika budžetskih sredstava, izrađen
na osnovu Uputstva za pripremu budžeta, u skladu
sa smernicama za izradu srednjoročnih planova
i projekcijama srednjoročnog okvira rashoda
predviđenih Fiskalnom strategijom, koji sadrži
procenu obima prihoda i primanja i obim
rashoda i izdataka za period od jedne ili tri
godine.
U pogledu sadržine i priloga Predloga finansijskog
plana direktnih korisnika sredstava
budžeta lokalne vlasti shodno se primenjuju
78 POSLOVNI SAVETNIK ● poslovnisavetnik.net
BUDŽETSKI KORISNICI
odredbe člana 37. Zakona o budžetskom sistemu,
kojima je propisano da navedeni predlog obuhvata:
● rashode i izdatke za trogodišnji period, iskazane
po budžetskoj klasifikaciji,
● detaljno pisano obrazloženje rashoda i izdataka,
kao i izvora finansiranja,
● rodnu analizu rashoda i izdataka,
● programske informacije,
● pregled primanja za trogodišnji period na
osnovu zaključenih sporazuma o zajmovima, kao
i onih čije je zaključivanje izvesno u narednoj
fiskalnoj godini, koja predstavljaju direktnu
obavezu budžeta Republike Srbije.
Predlog finansijskog plana budžetskog korisnika
podnosi se u iznosu jednakom iznosu obima
sredstava prve godine srednjoročnog okvira
rashoda, definisanog u Fiskalnoj strategiji.
Delovi Predloga finansijskog plana sastoje
se iz pisanog objašnjenja, koje obuhvata i obrazloženje,
srednjoročnu kvantifikaciju i procenu
efekata novih politika i investicionih
prioriteta, na osnovu Uputstva za pripremu
budžeta Republike i srednjoročnih planova korisnika
sredstava Republike Srbije i finansijskog
zahteva.
Kao prilog Predloga finansijskog plana direktni
korisnici budžetskih sredstava dostavljaju
Izveštaj o učinku programa za prvih šest
meseci tekuće godine.
Indirektni korisnici sredstava budžeta lokalne
vlasti obavezni su da pripreme Predlog
finansijskog plana na osnovu smernica koje se
odnose na budžet lokalne vlasti.
Direktni korisnici sredstava budžeta lokalne
vlasti obavezni su da, u skladu sa smernicama
koje propisuje nadležni izvršni organ lokalne
vlasti, traže od indirektnih korisnika budžetskih
sredstava za koje su odgovorni da dostave
podatke neophodne za izradu Predloga finansijskog
plana direktnog korisnika budžetskih
sredstava.
Takođe, lokalni organ uprave nadležan za
finansije može da traži neposredno od indirektnih
korisnika budžetskih sredstava podatke
o finansiranju korisnika koji su neophodni za
pripremu budžeta lokalne vlasti.
Iz navedenog proizlazi da je Zakonom detaljno
regulisana priprema budžeta lokalne vlasti,
u cilju realnog planiranja prihoda i primanja i
rashoda i izdataka.
Dakle, direktni korisnici budžeta lokalne
samouprave dostavljaju Predlog finansijskog
plana organu uprave nadležnom za finansije,
shodno navedenim zakonskim odredbama.
Međutim, uočeno je da najčešće Predlog
finansijskog plana sadrži samo planirane
rashode i izdatke (klase 4, 5 i 6) za planiranu
budžetsku godinu, a ne i rashode i izdatke
za trogodišnji period, iskazane po budžetskoj
klasifikaciji, niti bilo kakvo pisano obrazloženje
rashoda i izdataka, kao i izvora
finansiranja, što je u suprotnosti sa odredbama
člana 37. Zakona o budžetskom sistemu, na
čiju shodnu primenu upućuju odredbe člana 41.
stav 2. istog zakona, i povlači prekršajnu odgovornost
odgovornog lica iz člana 103. stav
1. tačka 2. Zakona o budžetskom sistemu, u vezi
sa članom 41. istog zakona.
Takođe, ne poštuje se kalendar budžeta lokalne
vlasti, što je suprotno odredbama člana 31.
stav 1. tačka 2. podtačka (2) Zakona o budžetskom
sistemu, kojima je 1. septembar propisan kao
krajnji rok u kom su direktni korisnici sredstava
budžeta lokalne vlasti u obavezi da dostave
Predlog finansijskog plana lokalnom organu
uprave nadležnom za finansije za budžetsku i naredne
dve fiskalne godine, što otežava i prolongira
izradu Nacrta odluke o budžetu.
Utvrđivanje predloga budžeta
Po dobijanju finansijskih planova od strane
direktnih i indirektnih korisnika sredstava
budžeta lokalne vlasti, organ uprave nadležan
za finansije izrađuje Nacrt odluke o budžetu i
dostavlja ga izvršnom organu i istovremeno
upoznaje građane sa tim nacrtom.
Nadležni izvršni organ lokalne vlasti
može da traži od lokalnog organa uprave nadležnog
za finansije dodatne informacije ili
objašnjenja koja se odnose na Nacrt odluke o budžetu
lokalne vlasti.
Nadležni izvršni organ lokalne vlasti
utvrđuje Predlog odluke o budžetu lokalne vlasti
i obavezno ga dostavlja Skupštini lokalne
vlasti u roku utvrđenom budžetskim kalendarom.
Međutim, ukoliko nadležni izvršni organ
lokalne vlasti ne dostavi Predlog odluke o
budžetu Skupštini lokalne vlasti u roku utvrđeJUL–
AVGUST 2019. ● POSLOVNI SAVETNIK 79
BUDŽETSKI KORISNICI
nom budžetskim kalendarom, pomenuta skupština
može da donese budžet.
Odredbama člana 31. stav 1. tačka 2) podt. (4)
istog zakona propisano da je 1. novembar rok u
kome nadležni izvršni organ lokalne vlasti
dostavlja Predlog odluke o budžetu Skupštini
lokalne vlasti.
Nepoštovanjem ovog roka, a vezano za član
42. stav 6. Zakona o budžetskom sistemu, izvršni
organ lokalne vlasti čini prekršaj iz člana 103.
stav 1. tačka 2) Zakona o budžetskom sistemu.
Zakonom o lokalnoj samoupravi propisano
je da su izvršni organi opštine predsednik i
Opštinsko veće.
Opštinsko veće čine predsednik i zamenik
predsednika opštine, kao i članovi Opštinskog
veća.
Nadležnosti Opštinskog veća utvrđene su u
članu 46. Zakona o lokalnoj samoupravi. U stavu
1. tački 1) ovog člana utvrđena je nadležnost Opštinskog
veća da predlaže budžet.
Shodno tome, predsednik opštine u svoj-
stvu predsednika Opštinskog veća jeste odgo-
vorno lice u smislu odredaba člana 103. stav
1. tačka 2) Zakona o budžetskom sistemu, vezano
za člana 42. stav 6. istog zakona.
Donošenje odluke o budžetu
Odluka o budžetu je odluka kojom se procenjuju
prihodi i primanja i utvrđuju rashodi i izdaci
za jednu ili tri godine (kapitalni izdaci iskazuju
se za tri godine), a donosi ga Skupština
lokalne vlasti. Ova odluka sadrži i odredbe
bitne za izvršenje iste u slučaju kad se budžet
donosi za tri godine.
Prihodi i primanja, rashodi i izdaci iskazuju
se za svaku godinu posebno.
Nadležnost Skupštine da donosi odluku o
budžetu proizlazi iz odredaba člana 6. stav 2. i
člana 43. stav 1. Zakona o budžetskom sistemu, kao
i odredaba člana 32. Zakona o lokalnoj samoupravi.
Rok za Skupštinu lokalne samouprave da
donese Odluku o budžetu lokalne vlasti jeste
20. decembar.
Planiranje likvidnosti budžeta
Lokalni organ uprave nadležan za finansije
planira likvidnost, odnosno gotovinski tok
budžeta na osnovu prihoda i primanja, kao i rashoda
i izdataka, u okviru planova za izvršenje
budžeta koje priprema direktni korisnik budžetskih
sredstava u skladu sa metodologijom i u
rokovima koje propisuje lokalni organ uprave
nadležan za finansije. Plan izvršenja budžeta
predstavlja pregled planiranih prihoda i primanja
direktnog korisnika budžetskih sredstava
prema izvoru finansiranja, kao i pregled planiranih
rashoda i izdataka.
Kontrola postupka pripreme i
donošenje budžeta lokalne vlasti
Postupak pripreme i donošenje budžeta lo-
kalne vlasti kontroliše Budžetska inspekcija.
Ukoliko se u postupku kontrole utvrde
nepravilnosti i nezakonitosti, podnosi se,
u skladu sa odredbama člana 104. Zakona o bu-
džetskom sistemu, zahtev za pokretanje prekr-
šajnog postupka.
Zakonom o budžetskom sistemu, u članu 103.
stav 1. tačka 2), propisano je da će se novčanom
kaznom od 10.000 do 2.000.000 dinara kazniti
odgovorno lice korisnika budžetskih sred-
stava ako ne poštuje odredbe članova 30, 37,
38, 40, 41. i 42. stav 6. ovog zakona u postupku
pripreme i usvajanja budžeta.
Zahtev za pokretanje prekršaja ne može da se
pokrene ako protekne pet godina od dana kada je
prekršaj učinjen.
Prekršajni postupak se vodi u skladu sa
odredbama zakona kojim se uređuju prekršaji,
pa se, shodno tome, zahtevi za pokretanje prekršajnog
postupka zbog počinjenih prekršaja, propisanih
Zakonom o budžetskom sistemu, podnose
nadležnom sudu za prekršaje.
Primeri nepravilnosti uočenih u
postupku kontrole
1. Finansijska služba opštinske uprave, kao
direktni korisnik budžeta, izradila je Uputstvo
u kojem su date samo smernice za iskazivanje
80 POSLOVNI SAVETNIK ● poslovnisavetnik.net
BUDŽETSKI KORISNICI
rashoda za plate, koje treba uskladiti sa troškovima,
koje opet treba uskladiti sa rastom
inflacije, kao i smernice za izradu planova,
tako da planove treba uraditi za sredstava iz
budžeta i za sopstvena sredstva po kontima (šesti
nivo), uz pismeno obrazloženje u slučaju većih
odstupanja.
Dakle, Uputstvo nije urađeno kako je to propisano
odredbama člana 40. Zakona o budžetskom
sistemu i na ovaj način odgovorno lice, rukovodilac
finansijske službe, čija je odgovornost
utvrđena Pravilnikom o sistematizaciji, počinilo
je prekršaj iz člana 103. stav 1. tačka 2)
Zakona o budžetskom sistemu.
Takođe, kontrolom primene člana 31. stav 1.
tačka 2) Zakona o budžetskom sistemu nije moglo
da se utvrdi da li je poštovan rok – 1. avgust, odnosno
da li je i u kojem roku finansijska služba
dostavila direktnim korisnicima Uputstvo za
pripremu budžeta lokalne vlasti, jer nisu dati na
uvid dokazi o dostavljanju, kao ni dokazi o prijemu
tog uputstva od strane direktnih korisnika.
2. Prema utvrđenom, Uputstvo koje se dostavlja
direktnim korisnicima nije sadržavalo
osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za
pripremu Nacrta budžeta lokalne vlasti (npr.
makroekonomski okvir za trogodišnji period,
fiskalni okvir za trogodišnji period, strukturne
reforme u trogodišnjem periodu i dr.);
opis planirane politike lokalne vlasti (npr.
koje prioritete treba odrediti u finansiranju
po segmentima, preispitati zakonski osnov za pojedinačne
rashode koji treba da se nađu u Odluci
o budžetu, izvršiti analizu postojećih normativa
za potrošnju, standarda za određene vrste usluga,
kao i primene već formirane cene usluga za pojedine
delatnosti, na osnovu čega se obezbeđuju
sredstva u opštinskom budžetu, a zatim, kao logična
posledica prethodnog, preispitati potreban
broj zaposlenih po pojedinačnim oblastima prema
usvojenim normativima i dr.); procenu primanja
i izdataka budžeta lokalne vlasti za budžetsku
i naredne dve fiskalne godine (npr. po donošenju
Odluke o budžetu treba izvršiti u određenom
periodu procenu prihoda i primanja, pa nakon
sagledavanja izvršenja budžeta za neki period –
3 ili 6 meseci tekuće godine, kao i ostalih parametara,
iskazati procenu prihoda i primanja,
kao i procenu rashoda i izdataka i dr.); predlog
obima sredstava u finansijskim planovima korisnika
sredstava budžeta opštine za budžetsku
godinu, sa projekcijom za naredne dve fiskalne
godine (naveden je način raspodele procenjenih
prihoda, kao i kome i u kojoj visini su opredeljeni
i dr.); postupak i dinamiku pripreme budžeta
lokalne vlasti i predloga finansijskih planova
korisnika sredstava budžeta lokalne vlasti (da li
se planira javna rasprava budžeta u cilju transparentnosti
budžeta, termin postupka prezentacije
Nacrta odluke o budžetu i na koji način i dr.).
Pojedini korisnici rukovodili su se smernicama
pri izradi pomenutog uputstva, ali su iste
nepotpune, npr. nije data procena za naredne dve
fiskalne godine, pa time nisu poštovane navedene
odredbe Zakona.
3. Direktni korisnici budžeta kontrolisane
opštine dana 11. 10. dostavili su predloge finansijskog
plana za narednu budžetsku godinu Odeljenju
za privredu i finansije. Uvidom u ova dva akta
utvrđeno je da isti sadrže samo planirane rashode
i izdatke (klase 4, 5 i 6) za narednu budžetsku
godinu, a ne i rashode i izdatke za trogodišnji
period, iskazane po budžetskoj klasifikaciji,
niti bilo kakvo pisano obrazloženje rashoda
i izdataka, kao i izvora finansiranja, što je u
suprotnosti sa odredbama člana 37. Zakona o budžetskom
sistemu, na čiju shodnu primenu upućuju
odredbe člana 41. stav 2. istog zakona, i povlači
prekršajnu odgovornost odgovornog lica opštine
iz člana 103. stav 1. tačka 2. Zakona o budžetskom
sistemu, u vezi sa članom 41. istog zakona.
Takođe, nije poštovan kalendar budžeta lokalne
vlasti, pa je postupljeno suprotno odredbama
člana 31. stav 1. tačka 2. podtačka (2) Zakona o budžetskom
sistemu, kojima je 1. septembar propisan
kao krajnji rok u kom su direktni korisnici
sredstava budžeta lokalne vlasti u obavezi da
dostave Predlog finansijskog plana lokalnom
organu uprave nadležnom za finansije za budžetsku
i naredne dve fiskalne godine.
4. Indirektni korisnici budžeta zaključno sa
20. 9. dostavili su Odeljenju za privredu i finansije
opštinske uprave svoje predloge finansijskih
planova. Finansijski planovi indirektnih
korisnika budžeta sadrže tabele pod sledećim
nazivima, kao i odgovarajuća obrazloženja:
● Zahtev za tekuće izdatke,
● Zahtev za osnovna sredstva i
● Zahtev za dodatno finansiranje.
U drugom slučaju indirektni korisnici dostavili
su samo tabele za tekuće rashode i za
prihode.
JUL–AVGUST 2019. ● POSLOVNI SAVETNIK 81
BUDŽETSKI KORISNICI
5. Opštinsko veće je na sednici održanoj
10. 12. utvrdilo Predlog odluke o budžetu opštine
za narednu budžetsku godinu, pa je isti
uputilo Skupštini opštine na razmatranje i
usvajanje.
Odredbama člana 42. stav 6. Zakona o budžetskom
sistemu propisano je da nadležni izvršni
organ lokalne vlasti Predlog odluke o budžetu
dostavlja Skupštini lokalne vlasti u roku utvrđenom
budžetskim kalendarom.
Odredbama člana 31. stav 1. tačka 2) podt. (4)
istog zakona propisano da je 1. novembar rok u
kome nadležni izvršni organ lokalne vlasti
dostavlja Predlog odluke o budžetu Skupštini
lokalne vlasti.
S obzirom na to da je Opštinsko veće utvrdilo
Predlog odluke o budžetu opštine dana 10.
12, postupljeno je suprotno odredbama člana 42.
stav 6. Zakona o budžetskom sistemu, čime je počinjen
prekršaj iz člana 103. stav 1. tačka 2) Zakona
o budžetskom sistemu.
6. Odeljenje za finansije u roku od pet dana
od dana donošenja Odluke o budžetu izradilo je
Finansijski plan rashoda i izdataka, odnosno
planiralo je gotovinski tok budžeta u skladu sa
prihodima i primanjima planiranim u Odluci
o budžetu.
Plan rashoda i izdataka izrađen je na osnovu
izvršenja iz prethodne godine i prenetih obaveza
iz ranijeg perioda, pa se sredstva troše u
skladu sa ovim planovima. Takođe, Finansijski
plan trošenja sredstava usklađen je u roku od
pet dana sa prvim rebalansom.
Uvidom u Finansijski plan u kojem je dat tabelarni
pregled planiranih rashoda i izdataka
utvrđeno je da isti nije urađen u skladu sa
odredbama člana 51. stav 2. Zakona o budžetskom
sistemu, kojima je propisano da Plan izvršenja
budžeta predstavlja pregled planiranih prihoda
i primanja korisnika budžetskih sredstava prema
izvoru finansiranja, kao i pregled planiranih
rashoda i izdataka.
Takođe, nije dat na uvid dokaz da je Odeljenje
za finansije, u cilju planiranja likvidnosti,
odnosno gotovinskog toka budžeta, propisalo metodologiju
i rokove za pripremu planova za izvršenje
budžeta direktnog korisnika budžetskih
sredstava opštine.
Na ovaj način počinjen je prekršaj iz člana
103. stav 1. tačka 4) Zakona o budžetskom sistemu.
PS