Oznaka: nepokretnosti u javnoj svojini

110 POSLOVNI SAVETNIK ● poslovnisavetnik.net
BUDŽETSKI KORISNICI
Dipl. pravnik Slobodanka Kelečević, viši budžetski inspektor u Ministarstvu finansija
Davanje u zakup nepokretnosti
u svojini jedinice lokalne
samouprave
Ovde je kroz primere prikazano na koji način se u jedinici lokalne samou-
prave vrši inspekcijska kontrola prihoda od davanja u zakup nepokretnosti,
kao i koje nepravilnosti su utvrđene.
Uvod
Zakonom o budžetskom sistemu („Sl. glasnik
RS”, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13,
63/13 – ispravka, 108/13, 142/14, 68/15 – dr. zakon,
103/15, 99/16, 113/17 i 95/18) definisano je koji su
prihodi nastali upotrebom javnih sredstava. U
članu 19. ovog zakona propisano je da su priho-
di nastali upotrebom javnih sredstava, između
ostalog, i prihodi od davanja u zakup, odnosno na
korišćenje nepokretnosti i pokretnih stvari
u državnoj svojini, kao i prihodi od davanja u
zakup, odnosno na korišćenje nepokretnosti i
pokretnih stvari u svojini autonomne pokrajine
i jedinice lokalne samouprave.
Prema odredbama člana 25. Zakona o budžet-
skom sistemu, za finansiranje nadležnosti
jedinice lokalne samouprave budžetu jedinice
lokalne samouprave pripadaju:
● prihodi od davanja u zakup, odnosno na ko-
rišćenje nepokretnosti i pokretnih stvari u
svojini Republike Srbije, koje koristi jedini-
ca lokalne samouprave, odnosno organi, organi-
zacije i službe jedinice lokalne samouprave i
indirektni korisnici njenog budžeta,
● prihodi od davanja u zakup, odnosno na kori-
šćenje nepokretnosti i pokretnih stvari u svo-
jini jedinice lokalne samouprave, u skladu sa
Zakonom.
Zakonom o finansiranju lokalne samoupra-
ve („Sl. glasnik RS”, br. 62/06, 47/11, 93/12, 99/13,
125/14, 95/15, 83/16, 91/16, 104/16 i 96/17) propisa-
no je da se sredstva budžeta jedinice lokalne sa-
mouprave obezbeđuju iz izvornih i ustupljenih
prihoda, transfera, primanja po osnovu zadu-
živanja i drugih prihoda i primanja utvrđenih
Zakonom.
Izvorni prihodi jedinice lokalne samou-
prave predstavljaju prihode čiju stopu, odnosno
način i merila za utvrđivanje visine iznosa
utvrđuje jedinica lokalne samouprave, pri čemu
Zakonom može da se ograniči visina poreske
stope, odnosno da se utvrdi najviši i najniži
iznos naknade odnosno takse, dok su ustupljeni
prihodi oni prihodi čija se osnovica i stopa,
odnosno način i merila za utvrđivanje visine
iznosa utvrđuju Zakonom, a prihod ostvaren na
teritoriji jedinice lokalne samouprave ustupa
se u celini ili delimično toj jedinici lokalne
samouprave.
Jedinici lokalne samouprave pripadaju pri-
hodi od davanja u zakup, odnosno korišćenja
nepokretnosti i pokretnih stvari u svojini jedi-
nice lokalne samouprave, kao izvorni prihodi
ostvareni na njenoj teritoriji.
Uredbom o uslovima pribavljanja i otuđenja
nepokretnosti neposrednom pogodbom, davanja u
zakup stvari u javnoj svojini i postupcima javnog
nadmetanja i prikupljanja pismenih ponuda („Sl.
glasnik RS”, br. 24/12, 48/15, 99/15, 42/17, 94/2017
– dalje: Uredba) uređuju se uslovi pribavljanja i
otuđenja nepokretnosti neposrednom pogodbom,
kao i davanja u zakup stvari u javnoj svojini, ali
i postupci javnog nadmetanja i prikupljanja pi-
smenih ponuda.
Nepokretne stvari u javnoj svojini daju se u
zakup u postupku javnog nadmetanja ili prikuplja-
nja pismenih ponuda putem javnog oglašavanja, a
izuzetno – neposrednom pogodbom u slučajevima
utvrđenim Zakonom i ovom uredbom.
Najčešći slučaj izdavanja u zakup kod jedini-
ce lokalne samouprave jeste izdavanje poslovnog
prostora. Postupak davanja u zakup nepokretno-
MAJ 2019. ● POSLOVNI SAVETNIK 111
BUDŽETSKI KORISNICI
sti u javnoj svojini sprovodi komisija koju obra-
zuje nadležni organ.
Nadležni organ jedinice lokalne samoupra-
ve pokreće postupak izdavanja u zakup donoše-
njem akta o davanju u zakup poslovnog prostora/
nepokretnosti. Ovaj akt treba da sadrži sve po-
trebne elemente u vezi sa davanjem u zakup (opis
nepokretnosti, površina, mesto tj. lokacija, po-
četna visina zakupnine, uslovi za sprovođenje
postupka i dr.).
Procenjena tržišna visina zakupnine utvr-
đuje se na osnovu opštih akata jedinica lokalne
samouprave kojima se uređuje zakupnina za po-
slovni prostor prema lokaciji poslovnog pro-
stora, kako u pogledu utvrđivanja početne visine
zakupnine tako i u pogledu razvrstavanja lokaci-
ja po zonama i delatnostima.
U slučaju da nije donet opšti akt jedinice
lokalne samouprave, procenu tržišne visine
zakupnine utvrdiće nadležni poreski organ.
Nakon donošenja akta o davanju u zakup nepo-
kretnosti, komisija koja je obrazovana za spro-
vođenje postupka davanja u zakup nepokretnosti
objavljuje oglas o sprovođenju postupka javnog
nadmetanja ili prikupljanja pismenih ponuda za
davanje u zakup nepokretnosti u javnoj svojini.
Uredbom je definisano da se oglas objavljuje
u sredstvima javnog informisanja i da obavezno
sadrži:
● naziv organa i korisnika nepokretnosti koja se
daje u zakup u javnoj svojini (naziv zakupodavca),
● bliže podatke o načinu davanja u zakup nepo-
kretnosti u javnoj svojini (javno nadmetanje ili
prikupljanje pismenih ponuda),
● opis nepokretnosti u javnoj svojini koja se
daje u zakup,
● uslove pod kojima se nepokretnost u javnoj
svojini daje u zakup (rok trajanja zakupa i dr.),
● obaveze zakupca u vezi sa korišćenjem nepo-
kretnosti za određenu svrhu i namenu,
● vreme i mesto održavanja javnog nadmetanja,
odnosno javnog otvaranja prispelih ponuda,
● način, mesto i vreme za dostavljanje prijava za
učešće u postupku javnog nadmetanja, odnosno pi-
smenih ponuda za učešće u postupku prikupljanja
pismenih ponuda,
● vreme i mesto uvida u dokumentaciju, odnosno
uslovi otkupa iste,
● početnu, odnosno najnižu visinu zakupnine po
kojoj nepokretnost u javnoj svojini može da se da
u zakup,
● visinu i način polaganja depozita, odnosno
visinu i vreme trajanja bankarske garancije,
● rok za povraćaj depozita učesnicima koji nisu
uspeli na javnom nadmetanju, odnosno u postupku
prikupljanja pismenih ponuda,
● naznaku da se u prijavi odnosno ponudi oba-
vezno navodi broj računa na koji će se izvršiti
povraćaj depozita,
● datum i vreme razgledanja nepokretnosti koja
se daje u zakup.
Takođe, Uredbom je određeno da prijava na
oglas, odnosno ponuda koja se dostavlja obave-
zno sadrži:
● dokaz o uplati depozita,
● iznos zakupnine koja se nudi,
● fizička lica navode ime i prezime, adresu,
broj lične karte, jedinstveni matični broj gra-
đana,
● preduzetnici navode ime i prezime, adresu,
broj lične karte, jedinstveni broj građana, na-
ziv radnje, matični broj; za pravna lica: naziv
i sedište, kopiju rešenja o upisu pravnog lica
u registar nadležnog organa, kao i punomoćje za
lice koje zastupa podnosioca prijave.
U oglasu mora da se navede da podnosioci
neblagovremene ili nepotpune prijave odnosno
ponude ne mogu da učestvuju u postupku javnog nad-
metanja ili prikupljanja pismenih ponuda, kao i
da se nepotpune ili neblagovremene prijave od-
nosno ponude odbacuju.
Važno je istaći i da je Uredbom propisano da
postupak prikupljanja pismenih ponuda može da
se sprovede i ukoliko pristigne jedna ponuda.
Naime, ukoliko na oglas pristigne samo jedna
ispravna prijava, postupak javnog nadmetanja
smatra se uspelim za učešće, pri čemu se pod-
nosilac prijave registruje i prisustvuje javnom
nadmetanju, a zatim proglašava zakupcem ako
prihvati početnu visinu zakupnine po kojoj ne-
pokretnost može da se da u zakup.
Međutim, treba naglasiti da, ukoliko ne
prihvati početnu visinu zakupnine ili bude
izabran za najpovoljnijeg ponuđača, a ne zaključi
ugovor o zakupu, podnosilac prijave ili pismene
ponude gubi pravo na vraćanje depozita.
U slučaju kada se na oglas javi više ponuđača,
a dva ili više ponuđača ponudi isti iznos za-
kupnine, komisija je dužna da pozove ponuđače
koji su ponudili isti iznos zakupnine da u roku
od tri dana od dana prijema poziva dostave novu
pismenu zatvorenu ponudu, sa uvećanim iznosom
112 POSLOVNI SAVETNIK ● poslovnisavetnik.net
BUDŽETSKI KORISNICI
zakupnine u odnosu na prethodno datu ponudu.
Dostavljene nove ponude komisija će otvoriti
i utvrditi najpovoljnijeg ponuđača.
Ukoliko ponuđači u roku od tri dana ne do-
stave novu ponudu, odnosno ako su ponuđači do-
stavili novu ponudu sa istovetnom zakupninom,
komisija zadržava pravo da izbor najpovoljni-
jeg ponuđača izvrši po slobodnom uverenju.
U slučaju kada se nepokretnost ne izda u zakup
posle dva uzastopno sprovedena postupka javnog
oglašavanja, početna visina zakupnine po kojoj
se nepokretnost daje u zakup umanjiće se za 80%
od početne tržišne visine zakupnine.
U slučaju kada se u ponovljenom postupku jav-
nog oglašavanja nepokretnost sa umanjenom
početnom visinom zakupnine ne izda u zakup,
visina zakupnine umanjuje se na 60% od početne
tržišne visine zakupnine, što je cena po kojoj
će se nastaviti sa javnim oglašavanjem.
Treba napomenuti da zakupodavac zadržava
pravo da svake godine uveća zakupninu utvrđenu
Ugovorom o zakupu, imajući u vidu tržišnu visi-
nu zakupnine za određenu lokaciju.
Uredbom je data mogućnost zakupodavcu da za-
kupcu koji obavezu plaćanja zakupnine izmiruje
u roku utvrđenom Ugovorom o zakupu, po proteku
polovine ugovorenog perioda zakupa može da
umanji iznos zakupnine do 10% na osnovu obra-
zloženog zahteva zakupca.
Međutim, ovi slučajevi moraju da budu defini-
sani u aktu zakupodavca (koji su slučajevi, pod ko-
jim uslovima, koji organ odlučuje), a ne može da se
odlučuje po slobodnoj proceni odgovornog lica.
Uredbom je propisano kome može da se da u
zakup poslovni prostor, uz obavezu plaćanja za-
kupnine u visini od 20% od procenjene tržišne
visine zakupnine.
To su humanitarne organizacije čiji je cilj po-
moć oboleloj deci i licima sa invaliditetom,
zatim udruženja građana iz oblasti zdravstva,
kulture, nauke, prosvete, sporta, socijalne i
dečje zaštite, parlamentarne političke stran-
ke koje poslovni prostor ne koriste za sticanje
prihoda, dobrovoljne organizacije koje učestvu-
ju u spasilačkim akcijama, lica koja obavljaju
delatnost starih zanata, umetničkih zanata i
poslova domaće radinosti određenih Pravil-
nikom o određivanju poslova koji se smatraju
starim i umetničkim zanatima, odnosno poslo-
vima domaće radinosti, načinu sertifikovanja
istih i vođenju posebne evidencije izdatih ser-
tifikata („Sl. glasnik RS”, br. 56/12), kao i udru-
ženja koja ostvaruju saradnju sa ministarstvom
nadležnim za poslove odbrane u oblastima od
značaja za odbranu ili koja neguju tradiciju oslo-
bodilačkih ratova Srbije.
Uredbom je propisano i da agencijama, direk-
cijama, službama i drugim organizacijama čiji
je osnivač nosilac prava javne svojine u zakup
može da se da poslovni prostor radi obavljanja
poslova iz njihovog delokruga rada na osnovu
obrazložene odluke nadležnog organa nosioca
prava javne svojine, uz obavezu plaćanja zakupni-
ne u visini od 30%, a najviše od 50% od procenje-
ne tržišne visine zakupnine.
Primeri nepravilnosti utvrđeni
budžetskom kontrolom
Opština je, kao zakupodavac, zaključila
Ugovor o zakupu poslovnog prostora sa
fizičkim licem
Opština je, kao zakupodavac, zaključila Ugo-
vor o zakupu poslovnog prostora sa fizičkim li-
cem za zakup lokala u površini od 27 m2. Ugovor
je zaključen 2006. godine i ugovorena je visina
zakupnine na osnovu važećih cena u tom peri-
odu. Međutim, kako je Ugovor zaključen na peri-
od od četiri godine, zakupodavac i zakupac po
proteku tog roka zaključili su Aneks 1. Ugovora
o zakupu poslovnog prostora, kojim se zakupac
obavezuje da na ime zakupnine plaća iznos koji
je ugovoren osnovnim ugovorom za svaki mesec
unapred do 15. u mesecu za tekući mesec, a da nije
određen period zakupa.
Iz prethodno navedenog proizlazi da je zaku-
pac u periodu od 2006. do 2018. godine, na osnovu
Ugovora o zakupu i zaključenog Aneksa 1. Ugovora,
plaćao zakupninu po metru kvadratnom mesečno
u istom iznosu, tj. da nije usklađivana visina za-
kupnine kako su se menjale tržišne cene.
Fakture za izdavanje u zakup poslovnog
prostora i za troškove zakupa i troškove
električne energije potpisao je načelnik fi-
nansijske službe.
Odgovorno lice je zaključivanjem Aneksa
Ugovora, ne vodeći računa o menjanju cena za-
kupnine, koje su utvrđivane aktom opštinskog
organa, u datoj vrednosti oštetilo budžet op-
štine, čime je počinilo povrede odredbi čla-
na 71. stav 1. Zakona o budžetskom sistemu.
MAJ 2019. ● POSLOVNI SAVETNIK 113
BUDŽETSKI KORISNICI
Načelnik finansijske službe nije mogao da
potpiše ispostavljene fakture za zakup za tro-
škove zakupa i električne energije, čime je po-
vređena odredba člana 72. Zakona o budžetskom
sistemu.
Odredbama člana 71. stav 1. Zakona o budžet-
skom sistemu propisano je da je funkcioner,
odnosno rukovodilac direktnog odnosno in-
direktnog korisnika budžetskih sredstava
odgovoran za plaćanje koje treba izvršiti iz-
davanjem naloga za uplatu sredstava koja pri-
padaju budžetu.
Odredbama člana 72. Zakona o budžetskom si-
stemu propisano je da funkcije naredbodavca i
računopolagača ne mogu da se poklapaju. Nared-
bodavac je funkcioner, odnosno rukovodilac
korisnika budžetskih sredstava, odnosno lice
koje je odgovorno za upravljanje sredstvima,
preuzimanje obaveza, izdavanje naloga za pla-
ćanje koji se izvršavaju iz sredstava organa,
kao i za izdavanje naloga za uplatu sredstava
koja pripadaju budžetu, a računopolagač je lice
koje je, prema opštem ili pojedinačnom aktu
organa, odgovorno za zakonitost, ispravnost i
sastavljanje isprava o poslovnoj promeni i dru-
gim poslovnim događajima koji se odnose na ko-
rišćenje sredstava organa, odnosno budžetskih
aproprijacija, kao i za zakonitost i ispravnost
sastavljanja isprava o poslovnoj promeni i dru-
gim poslovnim događajima u vezi sa korišće-
njem sredstava.
Odgovorno lice je na ovaj način počinilo
prekršaj iz člana 103. stav 1. tačka 4. Zakona o
budžetskom sistemu.
Opština je, kao zakupodavac, zaključila
Ugovor o zakupu poslovnog prostora sa
preduzetnikom
Opština je, kao zakupodavac, Ugovorom o zaku-
pu izdala u zakup poslovni prostor samostalnoj
zanatskoj radnji, vlasniku radnje kao zakupcu, u
površini od 10 m2, na neodređeno vreme. Ugovo-
rom je utvrđena visina zakupnine koju zakupac
plaća unapred za svaki mesec do 5. u mesecu za
tekući mesec. Ugovoreno je da, ukoliko zakupac
po dospeću ne plati obaveze iz Ugovora, zakupo-
davac ima pravo da jednostrano, izjavom, raski-
ne navedeni ugovor.
Ugovoreno je takođe da, ukoliko zakupac dospe
u docnju sa plaćanjem dospelih iznosa zakupnine
u smislu obaveze utvrđene Ugovorom, protekom
10 dana od dana kada je plaćanje trebalo da bude
izvršeno raskida se predmetni ugovor.
Na finansijskoj kartici konta 122111 – Potra-
živanja od kupaca – evidentirano je da, iako je
opština ispostavljala redovno fakture za za-
kup, zakupac nije plaćao zakupninu u dužem pe-
riodu.
Odgovorno lice nije preduzelo odgovarajuće
mere radi zaštite interesa opštine, tj. nije
postupilo u skladu sa odredbama Ugovora, odno-
sno isti nije raskinut, niti je pokrenut sudski
postupak protiv zakupca radi naplate duga, već
je dozvolilo da zakupac i dalje koristi izdati
poslovni prostor.
Odgovorno lice je na ovaj način postupilo
suprotno odredbama člana 71. stav 1. Zakona o
budžetskom sistemu, čime je počinjen prekršaj
iz člana 103. stav 1. tačka 4) Zakona o budžetskom
sistemu.
Zakup za prodaju novina i robe široke
potrošnje
Zakupodavac je zaključio ugovor sa zakupcem
za zakup poslovnog prostora za prodaju novina i
robe široke potrošnje.
Na finansijskoj kartici konta 122111 – Potra-
živanja od kupaca – evidentirano je da zakupac
duguje zakupodavcu.
Iako zakupac nije izmirivao svoje obaveze
prema zakupodavcu, zakupodavac je i, pored ne-
izmirenih obaveza po pomenutom ugovoru, za-
ključio sa zakupcem dva aneksa ugovora i time
produžio trajanje zakupa.
U zaključenom aneksu ugovora nije ugovore-
na visina zakupnine niti je donet akt kojim je
utvrđena visina zakupnine za koju su izdate
fakture, a kako je cena, odnosno visina zakup-
nine bitan element ugovora, propuštanje ove
obaveze povlači odgovornost odgovornog lica
u smislu člana 71. stav 1. Zakona o budžetskom si-
stemu.
Zakupodavac je dostavio opomenu za pla-
ćanje kojom upozorava zakupca da će pokrenu-
ti sudski spor ukoliko ne izmiri preostale
obaveze. Međutim, zakupac je obavestio zaku-
podavca da je u zakupljenom prostoru vršio
adaptaciju (proširenje ulaznog dela, promena
pločica, krečenje, farbanje i izmena vrata) i
da zato nije plaćao zakupninu u toj vrednosti,
što dokazuje ispostavljenim fakturama za iz-
vršene radove.
114 POSLOVNI SAVETNIK ● poslovnisavetnik.net
BUDŽETSKI KORISNICI
Uredbom je propisano da zakupac ne može da
vrši adaptaciju poslovnog prostora bez pret-
hodne saglasnosti zakupodavca i da, ukoliko to
učini bez navedenog odobrenja, svi troškovi
adaptacije zakupljene nepokretnosti padaju na
teret zakupca.
Zakupodavac po zahtevu zakupca može da
odobri izvođenje radova koji imaju karakter
investicionog održavanja na zakupljenoj nepo-
kretnosti prema uobičajenim standardima i
važećim propisima u oblasti građevinarstva,
pri čemu izveštaj o postojećem stanju nepokret-
nosti, sa opisom, predmerom i predračunom
planiranih radova, treba da izradi ovlašće-
ni sudski veštak odgovarajuće struke, odnosno
ovlašćena organizacija sa kojom zakupodavac
treba da zaključi Ugovor o poslovnoj saradnji,
s tim da troškove izrade ove dokumentacije
snosi zakupac.
Ukoliko zakupodavac odobri izvođenje ra-
dova, zakupac je u obavezi da se tokom izvođenja
radova odobrenih od strane zakupodavca pri-
država odobrenog opisa, predmera i predraču-
na, kao i da, u slučaju odstupanja od odobrenih
radova na investicionom održavanju poslov-
nog prostora, u svakom pojedinačnom slučaju od
zakupodavca traži odobrenje za to odstupanje,
pa ako su radovi na investicionom održavanju
izvršeni suprotno od propisanog ili prevazi-
laze uobičajene standarde za tu vrstu radova,
neće se priznati zakupcu.
Ugovorom o zakupu nije ugovoreno da zakupac
može da vrši adaptaciju poslovnog prostora,
već da, ukoliko zakupac dospe u docnju sa pla-
ćanjem dospelih iznosa zakupnine, predmetni
ugovor treba da se raskine.
Takođe, zakupac se nije obratio zakupodavcu
sa zahtevom da mu dozvoli adaptaciju poslovnog
prostora.
Odgovorno lice u opštini bilo je dužno da
preduzme sve potrebne radnje radi naplate duga,
a kako to nije učinjeno, postupljeno je suprotno
odredbama člana 71. stav 1. Zakona o budžetskom
sistemu.
Zaključak
Prilikom inspekcijske kontrole prihoda
od zakupa vrši se uvid u prethodno navedenu
dokumentaciju, ponude ponuđača, rad komisije,
da li su doneta akta na osnovu kojih je regulisan
postupak izdavanja u zakup, kao i način i visina
utvrđivanja zakupnine i dr., da bi se utvrdilo
da li su poštovane sve odredbe uredbe kojom je
uređen postupak izdavanja u zakup.
Inspekcijskom kontrolom finansijske i
druge dokumentacije utvrđuje se da li su ovi
prihodi pravilno evidentirani u poslovnim
knjigama, da li su planirani u finansijskom pla-
nu i u kojem iznosu i da li su predviđeni odlu-
kom o budžetu i u kojem iznosu.
Odgovornost odgovornog lica zasniva se na
osnovu čl. 44. i 47. Zakona o lokalnoj samoupravi
(„Sl. glasnik RS”, br. 129/07, 83/14 – dr. zakon i
101/16 – dr. zakon), kao i čl. 7. i 71. Zakona o bu-
džetskom sistemu, ali i na osnovu statuta subjekta
kontrole.
Odredbama člana 103. stav 1. tačka 4) Zakona
o budžetskom sistemu propisano je da će se nov-
čanom kaznom od 10.000 do 2.000.000 dinara
kazniti odgovorno lice korisnika budžetskih
sredstava, odgovorno lice korisnika sredstava
organizacija za obavezno socijalno osiguranje
ili drugo odgovorno lice ako ne poštuje odred-
be čl. 71. i 72. ovog zakona.
Odredbama člana 104. Zakona o budžetskom
sistemu propisano je da prekršajni postupak
iz čl. 103, 103a i 103b ovog zakona ne može da se
pokrene ako protekne pet godina od dana kada je
prekršaj učinjen.
Prekršajni postupak iz stava 1. ovog člana
vodi se u skladu sa odredbama zakona kojima se
uređuju prekršaji. PS